张 普：我国海洋生态补偿法律制度探析

随着科技的进步，海洋资源渐渐引起各个国家的重视。一方面，各国加大了对本国海洋资源的开发力度；另一方面，由于各国对海洋资源的争夺，为此引起的国际纠纷也层出不穷。面对日益尖锐的全球性环境问题，各国不得不加强合作，相互借鉴，不断完善国内相关法规与制度。党的十九大报告中明确提出“推进绿色发展”“建设美丽中国”的要求。面对我国海洋环境保护法规制度不甚健全的现状，必须强化生态文明理念，提升生态文明法治化水平。

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一、我国海洋生态补偿及海洋环境治理情况

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生态补偿是人这一主体，作为生态系统的外在力量，在生态系统自身无法维持或很难维持其生态平衡，不能有效发挥或很难有效发挥其生态服务功能的时候，运用经济手段，对其进行保护或恢复的行为。生态补偿是平衡经济发展与环境保护的有利手段，在国外又被称为“生态系统服务付费”。美国、英国、欧盟等国家已经建立了相对完善的环境保护体系与生态补偿制度。我国在制度理论与实践中也做了长时间的探索与尝试。随着2002年党的十六大正式提出包括“可持续发展”的科学发展观，我国生态补偿制度实践便全面起步，朝着更为高效、全面的方向发展。

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生态多样性和保护客体的多样性决定了生态补偿制度的多样性。目前，我国逐步制定了沿河流域、矿产资源、退耕还林、自然保护区等的生态补偿机制，而海洋生态补偿制度相对滞后。在“一带一路”倡议下，随着海洋经济的兴起与复苏，海洋生态环境势必面临巨大挑战，“可持续发展”的绿色发展机制有待进一步明确和实施。

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就目前我国的海洋开发与环境治理的局势来看，我国沿海海域的环境治理还缺乏有效的管理制度与机制。造成该状况的原因主要有以下两个方面：一方面，就国际合作而言，目前我国沿海海域尚未建立有效的开发与保护机制，对于沿海各国海洋开发仍缺乏有效的约束与治理。各国有关海洋的合作大都是围绕开发而言，对于海洋保护则合作不足，各国开发的多，保护的少。另一方面，就我国国内制度而言，尚缺乏有效的环境保护制度与措施。我国的环境保护措施大都停留在排污收费等传统惩罚性措施上，而对生态补偿等正面激励措施的运用还很有限，无法有效解决海洋环境保护的公共性和外部性问题，因而保护效果不够理想。

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二、我国海洋生态补偿法律制度的现状与不足

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2.1 我国海洋生态补偿法律制度

目前，我国对于海洋生态补偿制度尚缺乏统一的单行立法。有关海洋生态补偿制度的立法散见于各类法律法规中，包括《宪法》 《环境保护法》 《海洋环境保护法》 《渔业法》 《海域使用管理法》 《海岛保护法》 等国家立法。此外，我国海洋生态补偿的实施也主要依靠各级行政法规，例如《国务院关于环境保护若干问题的决定》 《海南省珊瑚礁保护规定》 《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》等。其他环境领域的法律法规，例如《土地管理法》《森林法》 《野生动物保护法》 《自然保护区条例》等也对我国生态补偿制度的主体、对象、标准以及资金来源等方面进行了探索与说明。

2.2 我国海洋生态补偿法律制度的不足

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2.2.1 立法理念相对落后

海洋生态补偿法律制度理念是指海洋法律制度所蕴含的价值取向，是一种普遍规范和应然规定性的理性认识。立法理念是立法的起点，同时也是执法、司法和守法应该遵循的原则和价值取向。从当前状况看，我国生态补偿制度更重视生态损益层面的补偿，而生态增益层面的补偿相对不足，正如有些学者提出的那样，我国生态补偿“立法理念尚处于人类利益中心主义阶段”。虽然说，早在1978年国际环境和发展委员会在其文件中便提出了“可持续发展”的概念，党的十六大也正式提出包含“可持续发展”的科学发展观，但反观大多数法律规范，基本都是以“非持续发展”的生态哲学和治理理念建立起来的。这种“非持续发展”的理念虽然在近年来的环境立法中得以修正，但是离能够完全符合生态补偿制度的立法理念还相差甚远。

生态补偿的理论基础可以简单地理解为：生态资源并非是取之不尽、用之不竭的，因而其是有价的，使用者与破坏者应当付费使用。近年来，面对日益恶化的环境问题，我国在宪法与政府工作重心中已经作了相应调整，同时也加大了有关环境方面的立法，但不无遗憾的是可持续发展的理念并未在我国环境治理体系中占据绝对的主导地位。

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2.2.2 法律制度供给不足

1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》中明确“要建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制”，并确立了“利用者补偿”的环境治理基本原则。在随后的《渔业法》《森林法》《土地管理法》《野生动物保护法》等相关立法中也都相继建立了该领域的生态补偿制度，个别地区也进行了有关生态补偿制度的创新与尝试。近年来，随着生态治理理念的转变，我国相关立法也得到了相应的调整与更新。新《环境保护法》基本确立了我国的生态补偿制度。但仅从《环境保护法》本身看，对于生态补偿制度的确立还只是停留在“口号型”立法之上，并未确立明确的实施方法与细则。这就需要以《环境保护法》为指导，在我国法律体系中明确生态补偿的配套法律构建与具体实施方法。

就目前我国法律体系而言，有关生态补偿的法律结构并不平衡。首先，作为我国的根本大法，《宪法》中并没有确立生态利益的基本思想，这与我国目前提出的生态文明建设的大背景是不协调的。我国《宪法》仍然强调的是“经济利益”，并没有体现出“生态利益”的重要性。其次，生态补偿制度缺少相应的专门立法。虽然一些单行法中已对生态补偿制度作出了规定，但这些规定并不明确，且缺乏统一性。目前，规制我国海洋环境保护的基本大法只有2017年修订的《海洋环境保护法》，由于缺少配套的行政法规与规章，该法的实施并没有达到预期的效果。例如，该法第八十九条规定：“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失。”但我国至今并没有统一的核算规定。可见，上位法的缺失使生态理念并未达到应有的重视，而下位法的缺失使得生态补偿法律制度“并不能满足全面建立生态补偿机制的立法需求”。

2.2.3 治理模式过于分散

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目前，我国环境污染呈现出“分而治之”的治理模式，“分而治之”的治理体系，一方面表现为立法内容的分散化，另一方面表现为执法主体的分散化。这并不符合建立生态补偿法律体系的基本要求。

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从内容上看，海洋生态补偿应包含对海洋开发的补偿和对海洋污染的补偿；从立法目的上讲，海洋生态补偿制度的建立应包含对海洋资源利用的引导和对海洋环境破坏的抑制。这就要求我国海洋生态补偿法律制度不但要涉及对海洋资源的开发与利用，还应涉及对海洋环境的限制与保护。目前，我国环境保护法和自然资源法分裂情况严重，资源开发不管环境保护，环境保护不问资源开发。我国现行《环境保护法》及其他环境法律法规侧重于对环境污染的防治，缺乏对于环境保护、引导开发等综合的规定。

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此外，我国海洋生态补偿实施方面呈现出主体多样化的特征。从纵向上看，国务院、国家海洋局、沿海地区政府部门等机构分别制定相对分散的治理法律法规；从横向上看，由于海洋生态治理法律体系的不足和具体领域法规的缺失，各部门并不能高效有序地划分责任、密切配合。

三、构建我国海洋生态补偿法律制度的对策

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3.1 树立正确的环境资源价值取向

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党的十九大报告指出：“全面依法治国必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”可见，科学立法是施行法治的前提，只有具有正确价值取向的立法才是科学的。目前，我国既有的环境资源法律制度有“重效率，轻公平”的价值倾向。在西方国家发展的过程中，关于效率和公正的本质与关系经历了长时间的探讨。受国外环境立法的影响，目前我国的环境立法也倾向于“重效率”。生态补偿制度的核心正是对目前环境制度“重效率，轻公平”的价值观的一种修正，从而实现环境资源配置的公平和正义。

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实现环境资源配置的公平和正义，其本质是实现环境资源配置中权利和义务的平衡。我国《宪法》 与《环境保护法》 都明确了“任何人都具有平等地获取和享受生态效益和生态服务的基本权利，即利用其所占有或使用的自然资源或生态要素来满足生存和发展的权利，同时，任何人都平等地负有保护环境、维护生态平衡的基本义务。”从实践来看，这种实现公平与正义的权利义务观应包含两个层次：首先，是实现人与自然之间权利与义务的平衡。人类拥有占有和使用自然资源的权利，同时也应有保护自然资源的义务。“工业征服理论”给自然环境造成的严重破坏应该使我们清晰地认识到：人与自然生态应建立一种和谐、稳固的“可持续发展”之关系，尖锐地对立或征服思想并非理智之举。其次，应实现人与人之间权利与义务的平衡。生态资源作为一种公共物品，是人类共同的财富，每个人都平等地享有使用自然资源的权利。因此，应树立“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的价值意识。

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3.2 完善海洋生态法律体系

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党的十九大提出的新时代生态文明法治化是以绿色发展为基础，这就必须加强环境保护法律制度建设。海洋生态法律制度的缺失是制约我国海洋生态环境保护的重要因素，因此，应完善海洋生态法律体系的建设。建立海洋生态法律制度，首先，要将“生态补偿制度”确立为环境保护的基本法律制度。必须在环境立法中将生态补偿制度法治化，以匹配目前生态文明建设的客观需要。其次，要制定海洋生态补偿的专门立法。针对目前我国有关海洋生态补偿制度散见于地方立法的局面，必须在国家层面制定专门的生态补偿立法，以制定统一的海洋生态补偿制度。在此专门立法中要明确海洋生态补偿法律关系的主体、范围、补偿形式及标准等一系列基本问题，形成统一的海洋生态补偿理论体系。再次，要逐步确立服务于生态补偿制度的机制。资金的保证是生态补偿制度的前提，因此应拓宽生态补偿制度的融资渠道，一方面要完善国内融资路径，例如建立生态补偿税制度；另一方面要加强国际合作，争取国际资金、技术等援助。总之，海洋生态补偿法律制度应是一种以《宪法》 《环境保护法》为统领，以海洋生态补偿专门立法为主干，以多项服务制度为保障的综合性法律机制。

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此外，海洋生态补偿法律制度的建立也应鼓励和加快沿海地区的地方立法。各地区政府与人大应根据各地区实际情况，在符合上位法的前提下制定相应的地方性法规，以保障上位法的具体实施。目前，我国海洋生态补偿法律制度主要以地方性法规为依托，这些地方性法规在海洋生态环境保护方面也起到了积极的作用，但其存在的标准不一、规定不全的问题也相对严重。这就需要各地应在环境基本法（尤其是海洋生态补偿专门立法）的规制下，统一标准，制定出更为妥善的地方性法规。

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3.3 建立多部门有机配合的运作机制

海洋生态补偿制度的实施离不开多部门的有机配合。首先，应建立海洋生态价值评估机构。海洋生态价值评估机构的建立是海洋生态补偿实施的前提，国务院应制定相关规定来明确海洋生态价值评估机构建立的条件、程序，同时大力培养评估人员，组建完备的评估团队。海洋生态价值评估机制的建立要以市场经济规则为原则，对我国海洋生态资源进行准确的价值评估。其次，应加强海洋环境执法机构的相互配合。海洋生态资源的开发与保护应涉及海洋监测、海洋管理、行政执法和环境保护等方面，因此，也应建立相应的综合执法机制。再次，应建立相应的海洋生态补偿监管机制。一方面，要在相关立法中明确海洋行政管理的具体部门与其职责，保证权利的集中与责任的平衡，避免“政出多头，相互推诿”的不良现象；另一方面，应建立相应的资金管理机制，对生态补偿资金的征集、保管、使用等进行专项规定，保证资金有效无疑地运作。此外，还应建立完备的问责机制与公众参与机制，实现权力机关为主导，以群众、媒体监督为辅助的多渠道监督机制。有学者也曾提出建立海域生态补偿委员会的构想，并下设补偿办公室、监督评估办公室、科研机构院校办公室和民众舆论办公室四个专门机构。总之，海洋生态补偿制度的实施涉及面广，影响深远，现实中也会存在诸多困难。

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四、结语

在生态文明建设的大背景下，生态补偿制度的确立是实现绿色发展的重要途径。目前我国对于生态补偿理论和实践仍处于起步阶段，理论上尚未统一，实践也相对乏力，生态补偿法律制度还很薄弱。相比而言，海洋生态补偿法律制度的理论与实践更是淡薄，这不仅需要借鉴国外相对成熟的立法经验，还应立足我国国情，大胆尝试，破陈出新，从立法、执法、司法等多方面完善生态补偿法治化建设。

文章来源：中国环境管理干部学院学报

作者：张 普  海南大学法学院