郑洁等：南海维权: 中国海军外交的现实需求与合法运用

近年来我国对南海局势的影响能力逐渐提升，与东盟国家就“南海行为准则”( 简称“准则”) 单一磋商文本达成共识，但随着中国南海岛礁设施建设投入使用，美国“印太战略”由概念走向落实，美国在南海实施的“航行自由行动”必将更加频繁，日、澳、英、法等域外国家对南海的军事介入也将加大，这都将不可避免地增加南海发生军事摩擦的可能性。如何在不示弱、不激化矛盾的前提下，增加与东盟的战略互信尽快促成“准则”磋商，同时应对域外国家在南海不断介入的军事存在是南海维权的重要任务。

在国际法治环境下，要取得南海博弈的主动权必须“软”“硬”兼施，而海军外交活动的成功开展既能彰显国家硬实力后盾，又能塑造国家软实力影响，不失为以“软”“硬”兼施手段维护南海权益、掌控南海局势的“利器”。本文在解读十九大报告赋予海军外交的新内涵基础上，分析了海军外交助力南海维权的优势及面临的挑战，并从参与国际立法/缔约、健全国内法律制度、提升法律咨询服务、做好事前合法性保障准备等角度探讨了如何以法治的思维和方式开展旨在实现南海维权的海军外交活动。

3 I2 b% }! q# O) I

一、中国海军外交及其新时代内涵

2 z# b  A" m" {- q) ~. }1 |- g$ B* |

海军外交作为一种外交政策工具，与国家海洋战略紧密联系。如何运用海军这一国际军种在不诉诸武力的情况下实现国家政治目标，在海洋方向上拓展国家经济与外交是当今海洋国家对外政策的关键所在。党的十八大以来，中国外交在理论和实践方面均有重大创新，十九大报告明确倡导全方位深入开展中国特色大国外交布局、大力推进军队的对外交往，因此，国家政策方针保证了中国海军外交职能履行的正当性，并赋予其新时代内涵。

- k2 C+ b6 M" X# I* ^! `5 p

(一) 海军外交的概念

' L8 o, n+ O* K8 _9 t+ x

海军外交的产生与海军的存在一样历史悠久，海军广泛的政治用途及其对国际关系的影响力早就为海洋战略家们所发现。结合传统及现代海洋战略家对海上力量运用的研究成果来看，和平时期的海军外交( Naval Diplomacy) 是一个宽泛而中立的概念，是“海军资源在国际关系互动中的非战争运用，是海军作为国际性军种的战略功能之一”。就社会环境而言，海军外交开展于非战争时期; 就承担角色而言，海军外交被看作是影响国际关系、支持外交政策、实现国家政治目标的有效工具; 就任务目标而言，海军外交必须符合国家总体战略，服务于国家政治目标，帮助提升国家的威望、安全和影响力，以塑造形象、促进合作、宣示利益、威慑对手为己任; 就活动形式而言，海军外交主要包括高层对话、港口访问、联合演习、人道救援、灾难救助、安全合作、前沿存在等。

! t$ h) l+ ^2 v. \

近年来，中国海军外交活动开展的频率趋于活跃、交往范围趋于扩大，在国际社会形成的影响力日趋明显。继 2018 年 4 月 12 日中央军委在南海开展海军史上最大规模的阅兵仪式后，辽宁舰航母编队分别在西太平洋、东海、南海等海域进行了实战化海上军事演习，促进航母编队作战能力的提高，帮助维护地区和平与稳定。随着中国海军在南海军事存在能力的逐渐增强，周边国家对“中国威胁”的猜忌随之增多。如果仅专注于海上硬实力的展示而“大秀肌肉”，必将失道寡助，须充分发挥海上“软”实力

(二) 海军外交的新内涵

5 J1 x0 I. {* u" J1 }) V' V

新时代背景下，海军外交将成为中国整体外交布局中独具特色的重要组成部分，并将以其丰富的内涵充实中国外交的发展; 海军外交将成为联络我国与南海周边国家友好关系的重要纽带，为维护南海权益、掌控南海局势拓展新的路径。

% |7 ~9 t# r1 H

首先，中国海军外交以“和平共处五项原则”( 简称“五项原则”) 为基石。“五项原则”是中国独立自主和平外交政策的根基，是被国际社会广泛认可和遵循的重要国际法基本原则。随着时代的发展，“五项原则的核心理念也在与时俱进: 从‘和平共处’到‘和平发展’，再到‘和谐世界’，以及当前‘合作共赢’的‘人类命运共同体’”。六十余年的理论发展与国际实践表明，“五项原则”以促进实现国家共同利益和国际社会共同利益为目标，而共同利益是联系国家之间相互关系的重要纽带，南海作为亚太地区地缘政治和经济利益最为错综复杂的边缘海，在许多方面牵涉东盟国家的共同利益，而中国正在以实际行动致力于促进与东盟国家在南海地区利益的共同发展。中国海军外交助力南海维权只有以“五项原则”为政治保证，才能确保其行动的正当性、守住“不干涉别国内政”的底线，尽可能减少周边国家因中国发展海上力量而产生的疑虑。

* G/ x/ }9 d+ e0 w1 U# |& r5 i9 J6 w

其次，中国海军外交以维护世界和平、促进共同发展为宗旨。伴随着非传统安全威胁类型和数量的不断增加，单个国家很难解决此起彼伏的海上安全问题，这就要求各国海军未来更为积极地开展国际安全合作。作为负责任的大国，中国致力于加大参与国际维和、人道主义救援等行动的力度，在力所能及的范围内承担更多国际责任和义务，提供更多公共安全产品，为维护世界和平、促进共同发展做出更大贡献。自 1985 年中国海军第一次派出舰艇赴外国访问至今，中国海军外交愈发活跃、交往范围愈发广泛，但其从来不具有威胁性、也从来没有挑战现有海上秩序或建立海上同盟的意图，只是为了维护国家利益、承担大国责任而采取的预防性措施。南海地区面临严峻的海上安全问题，海盗、恐怖主义等非传统安全威胁此起彼伏，加强海上安全已经成为南海沿岸国家迫切需要解决的问题。为此，中国有责任通过海军外交的方式推动与东盟国家的海上合作，并积极促进有关海上安全合作方面的协定签署。

) Y' e9 }. ]1 n1 M% r

再次，中国海军外交以“总体国家安全观”为指引，践行“新型海上安全观”。“总体国家安全观”强调国家安全以军事安全为保障，以国际安全为依托，而中国海上力量的发展和合法运用是确保军事安全、促进国际安全的重要因素。海军外交作为海上力量合法运用的手段之一，在“总体国家安全观”的指引下，将充分践行以共同安全、综合安全、合作安全、可持续安全为核心的“新型海上安全观”，倡导各国海军关注海上各领域安全问题，通过协同合作的方式共同维护海洋安全，实现海洋环境的持久安全与可持续发展，从而共享海洋安全福祉。为帮助实现国家外交战略目标，充分发挥其外交功能，中国海军将致力于与东盟国家海军广泛开展军舰互访、海上护航、海上搜救、海洋防灾减灾、海上执法、技术信息交流等多领域、综合性合作，建立互利共赢的海上共同安全机制，促进实现区域国家的共同安全。

二、海军外交助力南海维权: 机遇与挑战并存

“没有舰队支持，外交就空洞无物”。中国海军通过高层对话、港口访问、医疗船服务、人道救援、联合演习、联合护航等外交方式与南海周边国家开展友好交往、促进合作的同时，发挥威慑潜在敌对因素的作用。海军外交的合法运用将有助于提升海上力量的“软”实力水平与实战能力，为南海维权中强制性对抗手段的实施做准备。然而，美国特朗普政府愈加频繁实施的航行自由行动; 由政策转向落实的美国“印太战略”; 中国与东盟国家之间滞后的安全合作现状; 我海军官兵国际法律运用能力不足等现实问题都对中国海军外交活动在南海的开展带来重重挑战。

2 P0 F' I  k4 i7 E/ M

(一) 海军外交乃掌控南海局势之“利器”

& c1 b9 x/ S6 V3 s1 c0 i7 w3 T

“无武力为后盾之外交恰如无乐器之交响乐队”，海军是国家投射其影响力的重要外交工具，海军外交能够“支持合作伙伴国、影响中立国、威慑敌对国”，不仅是维护南海权益、掌控南海局势的重要方式;也是向国际社会宣示我国南海外交政策、展示军队士气不可或缺的平台; 更是促进南海周边国家友好合作、共同发展的有效途径。     

7 W: j: c$ f. F1 b$ Y' u( A

首先，海军外交帮助推动我国外交政策在南海地区的实施。和平时期的海军外交不再是国家海上力量的一项辅助职能，已经成为国家赋予的一项明确职能。“无论海军规模大小，无论该国政府的说服力如何，也无论是出于竞争还是合作的需要，各国海军都有能力且正在参与国家外交活动。”海军与国家政治之间有着复杂的关系: 海上军事行动无论在和平亦或战争时期，均有其自身的逻辑和发展规律，并可能产生意想不到的政治效果: 海军不仅服务于国家外交，有时还左右着外交政策; 海军的国家地位、规模大小通常取决于国内政治活动的影响: 海军不仅能够对外界环境施加政治影响，还会受到来自外部环境的影响。中国向来主张与周边国家通过外交谈判和平解决南海问题，此外交主张将被充分体现在海军外交活动中，而中国海军海上行动能力的提升很大程度上影响着军事外交手段在南海周边国家的运用，因此，南海外交主张与南海军事并存，两者相辅相成。

其次，海军外交促进我国与南海周边乃至域外国家之间的安全交流与合作。与东盟国家在安全领域的合作滞后、缺乏战略互信是导致其在经济上依靠中国、安全上依赖美国的重要原因。中国需要通过海军外交的方式促进与南海周边国家的军事交流和安全合作，“拉长”缺乏战略互信的“短板”。能力得以强

; a" L' S1 e4 e

化的现代海军在促进区域军事合作方面扮演着重要角色: 如，日本海军在应对自然灾害方面能力突出，此类行动被看作是帮助国家建立区域关系、加强区域安全的重要外交任务，2013 年日本启动当时最大规模的海外救灾行动参与菲律宾台风灾害救援，从而深化了与马尼拉的外交关系。2017 年中国海军远航编队完成亚非欧二十国的友好访问任务、中国军舰驶入英国泰晤士河等成功的外交实践无不给当地人们留下深刻印象，促进国际交流的同时向国际社会证明中国海军正在凭借其特有的智慧和力量为南海地区的和平与稳定做出贡献。

6 x9 l& P# g0 R3 D& [0 ^$ m/ G

再次，海军外交对威慑南海问题中潜在的敌对因素发挥积极作用。和平时期，军事大国对军事力量的操纵不是为了赢得战斗胜利，而是为了发挥军事力量的威慑、恐吓及强制作用。海军外交允许国家表明在特定区域的国家利益，通过海军存在对目标国施加微妙的提示作用，展示本国的军事能力和担当。所谓的威慑、恐吓及强制方式的海军外交活动实质上是通过改变军事行动的地点、力量结构、武器示威等手段将军事行动转化为外交影响，使得目标国政府产生一种不确定心理: 其会犹豫如果不采取某些行动，对手海军( 威慑方) 将会对本国带来怎样的后果。某种程度上而言，威慑、恐吓及强制方式的海军外交是威慑方期许通过强硬手段改变目标国认知、影响目标国领导人心理，从而诱导其做出符合威慑方利益的行为改变的一种现象。随着南海岛礁建设的推进，美国、日本等国对中国岛礁“军事化”的无端指责必将继续，南海局势将会面临更加严峻的地缘政治博弈和军事抗衡。对此，中国海军可在国家政策的引导下根据态势所需，适时、适度地通过军事存在等方式提示目标国中止损害南海共同利益发展的行为，否则可能会导致自身付出更大代价。

(二) 海军外交助解南海困局面临重重挑战

* ^- B" v1 w: X: ^( s) P9 H9 }

挑战与使命往往同在，如何贯彻十九大报告的精神，通过推进海军对外交往与南海周边国家共建“南海命运共同体”是中国海军面临的一项重要任务，该任务目标的实现基于对海军外交面临挑战的深入了解及对海军自身局限性的准确把握。随着中国南海岛礁设施投入使用、美国“印太战略”逐步推进，美、日等域外国家将进一步加强对南海地区的军事介入，以中、美为首的南海军事博弈将更为严峻; 与东盟国家之间的安全合作滞后成为影响中国 － 东盟关系战略互信的“短板”; 复杂的南海局势对中国海军的国际法运用能力提出更高要求，这些因素都将增加以海军外交方式助力南海维权的复杂性和挑战性。

: c5 E% Z% K! O/ H

1．美、日等域外国家持续加强在南海的军事存在

4 j4 _9 }4 u: {( G( r8 o$ C& p

随着美国“印太战略”由政策转向落实，南海这一地缘要塞将成为该战略实施的重要抓手，美、日、澳等域外国家将继续以军事存在的方式介入南海问题。中国的南沙岛礁建设被美国视为挑战其在亚太地区安全事务主导权的“军事化”行为。为遏制中国在南海形成的地缘政治优势，美国频繁地派遣军用舰机在中国领海内执行所谓的“航行自由行动”、在中国主张的专属经济区及其上空开展抵近侦察和军事测量活动( 详见表 1) 。随着中国南海岛礁设施建设投入使用，美国“印太战略”逐步推进，美国在南海以“航行自由”为主导的军事介入行动频率将进一步增加，手段很有可能更趋于多样化: 增加多舰编队行动，派遣巡逻机等进一步升级抵近侦察行动; 利用海岸警卫队的政府执法船在南海行使领海内的无害通过权;延长军用舰机在南海的活动时间等。

作为美国“印太战略”的支持者和参与者，日本一直致力于利用不同的多边场合发表及推动关于南海问题的联合声明，并与越南等声索国开展军事双边合作，意图通过海上自卫队在南海地区的港口访问、联合军事演习等方式形成定期的南海 － 印度洋舰艇派遣机制，显示其在东南亚地区的“存在感”。2018年 9 月 8 日，日本海上自卫队“加贺”号直升机驱逐舰在南海航行; 9 月 13 日，日本首次派遣“黑潮”号潜艇进入南海，在中国南海断续线海域内开展秘密演练。虽然此次日本军舰未闯入中国南海岛礁 12 海里范围内，但“日本已将介入南海事务作为谋求军事大国地位、推动修改和平宪法、牵制中国发展和干扰中国 － 东盟关系的主要手段”。

2 s  y( S0 J- S

2．与东盟国家之间的安全合作滞后

# p6 ]3 Z7 x' o1 q' ?

军事安全领域合作的缺乏成为中国与东盟国家之间发展友好关系的“短板”。2018 年 8 月，在中国 －东盟外长会议上，中国和东盟国家就“准则”形成单一磋商文本达成共识，体现了中国与东盟国家在达成地区规则方面的良好意愿，但中国与东盟国家在军事安全领域的合作滞后、缺乏战略互信的现实，很有可能影响“准则”基于单一文本的后续磋商。为补齐这块“短板”，中国与东盟国家就《海上意外相遇规则》在南海的适用问题签署了联合声明，并计划于 2018 年 10 月开展中国 － 东盟海上联合实战演习，预示着双方将在安全领域合作方面迈出重要一步。

0 M, ]& w. D% p

3．中国海军外交国际法律运用能力不足

4 ~+ E6 O: ]# Y$ P% J3 u9 S

面对复杂的南海形势，海军外交活动中政治目标的优先性、行动区域的跨界性、行动规则的限制性都决定了此类任务的艰巨性，无不对我国法律的基本保障能力及行动参与者的基本素质提出了更高的要求。加之，国际社会对军事运用合法性的关注程度随着国家对军事力量的外交及政治化运用程度而不断加大，依法行动成为当今军事力量和平运用的首要条件。我国的海上力量虽然行动能力在增强、行动范围在扩大，但在法律保障方面尤其是与国际法的对接及其运用方面的不足逐渐凸显，现有的军事法规及涉海法规缺乏针对性，可操作性较差，并不能很好地涵盖《联合国海洋法公约》( 简称《海洋法公约》) 所赋予的各沿海国的所有权利和义务，对海军外交活动只能起到原则性的指导作用。

. E, t! p& V" w2 r, Q

另外，海军外交活动对参与者的综合素质要求不断提升，海军官兵在熟谙战略战术的同时，既要守法，又要懂法，还要用法。美国拥有系统的军事法律服务体系和专业的军事法律顾问，作为部队军事行动计划和执行的重要咨询者，军事法律顾问全程参与行动计划、政策报告以及指挥决策的制定确保行动合法性。被美国派遣到南海执行航行自由行动的军舰服务官兵都接受过有关军事外交、国际法等方面的培训，熟识执行此类任务的技能和风险。虽然我国现行的军队律师制度在一定程度上促进了军事法治建设，但仍存在着专业化程度低、对军事决策和军事行动的介入不足、执法服务保障力量分散等方面的问题，并不能满足我军全面实现法治运作的需求。

三、海军外交助力南海维权的法治思维与路径

第二次世界大战结束后，随着国际社会法治化进程的发展，国际间军事外交的法治环境逐渐形成，一系列与军事外交相关的国际法律制度及各国国内法律法规应运而生，为国家间军事外交的开展创造了较为庞大的法律体系，各国在此法治环境中逐步转变军事外交的谋划思维和运作方式。因此，海军外交不再仅仅是“具有军事和外交双重属性的国际互动”，还需要在法治思维指导下开展法治化运作。面对美、日等域外国家在南海的军事介入与步步紧逼，中国不能示弱; 面对东盟国家在南海相关问题上表现出的政策性摇摆，中国不能激化，对此，在国际法治环境下，中国需要转变思维: 以“法治”为外衣，以“外交”为方式，以“军舰”为载体，实现在南海威慑美、日，稳住东盟———“不战而屈人之兵”的谋略。

* N, g1 n. @% `5 a9 }

(一) 推动海军外交相关国际法的发展与多 /双边条约协定的签订

国际法是国家间进行正常交往的“基础设施”，也是国家能够获得利益的方便模式。对国际法的灵活运用有助于促进国家的发展与强大; 而在思维、表达、行为方面对国际法的无视则可能扩大和增加国家上升过程中的阻力和障碍，甚至带来不可克服的灾难。因此，在灵活运用与海军外交相关的一般国际法基础上，积极推动与东盟国家间开展海军外交合作的多 /双边条约协定的签订是实现以南海维权为目的的海军外交合法运作的重要前提。

1．灵活运用海军外交相关的一般国际法

海军外交活动的开展具有较强的国际性，必须遵循相关的国际法、国际惯例，以确保行动的合法性。用于规范海军外交活动的一般性国际公约涉及范围较广，如: 联合国集体安全制度、和平解决国际争端制度、海洋法、国际人道法、国际维和行动法、国际反恐法、军备控制与裁军法等。其中，《联合国宪章》( 简称《宪章》) 《海洋法公约》《维也纳条约法公约》《1972 年国际海上避碰规则公约》等一系列并非专门用于规范军事行动的国际公约中也均涉及规范海军外交活动的重要内容。

* ]' p# ?$ {: [

《宪章》中有关国际和平与安全问题的原则规定是判断各国海军外交活动合法性的基本准则，对围绕南海维权而开展的海军外交活动具有根本性影响。《宪章》第 2 条第 4 款明确规定，禁止在国际关系中使用威胁或武力对抗他国领土完整和政治独立。因此，各国运用海上力量支持外交目标的行动受到《宪章》的严格限制: 不得破坏国际和平与安全、不得使用或威胁使用武力、不得违反“五项原则”。虽然该条款排除了海军外交在过去所采用的一些实践方式( 如炮舰外交) ，但第 2 条第 4 款的例外条款又允许用于实现外交目标的军事利用，如防御他国、保护国家海外利益、人道主义干预; “该条款也并未排除用于支持外交政策的海军示威行动，这些海上力量的运用与国际法的发展趋势相一致”。

《海洋法公约》中有关海洋的和平利用、公海用于和平目的、专为和平目的利用国际海底区域等规定是判断各国是否基于和平目的使用海洋开展海军外交活动的重要依据。围绕维护南海权益而开展的海军外交活动虽然以海洋为媒介，以军舰为载体，但需秉承《海洋法公约》下的和平理念并遵守公约中有关

执行国家军事外交任务的军舰的规定。在权利方面，公约不仅赋予军舰在公海享有完全豁免权，还赋予其采取登临和紧追等强制措施的权利: 在有合理根据认为嫌疑船无国籍或从事海盗、奴隶贩卖等行为时，军舰对该外国船舶享有登临权; 在沿海国有充分理由认为外国船舶违反本国法律及规章的情况下可授权军舰实施紧追权。在义务方面，公约要求遂行军事外交任务的军舰应履行遵守沿海国法律和规章的义务; 各国履行海上救助义务，各沿海国建立海上搜寻与救助服务体系，通过加强与周边国家及区域的合作来提升海上救助及打击海盗的能力。

《维也纳条约法公约》不仅有效规范海军外交活动的条约/协定谈判、签订程序，还赋予了国家间所签订条约/协定的国际法效力。条约作为国际法的渊源之一，现已成为各国开展各领域和平合作的有效工具，在当今社会所发挥的作用日益显著。现代海军外交活动的开展主要通过国际缔约的方式进行规范。“条约必须遵守”，经缔约程序缔结的、旨在规范国家间海军外交活动的双边、多边条约/协定具有国际法效力，对当事国具有法律约束力。中美在 1998 年签订《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》，规定“需要促进双方海空力量根据国际法、包括《海洋法公约》中体现的各项原则和制度，在行动时对各自采取的行为达成共识”，该协定不仅对中美两国的海上军事行为形成法律约束力，还为两国建立海上互信机制、加强海上军事安全合作提供了对话平台。

3 c( y( u2 U* R8 }5 _$ G3 M% g2 Q( S- u6 O

就国家层面而言，除规制海军在国际法律框架下开展外交活动外，更需要积极参与国际法律规则制定的过程，推动国际法领域空白和模糊地带的制度化，尽可能最大程度地将国家利益反映到国际法中。“在国际立法过程，表现为哪个国家的硬实力越强，制定的国际法律规则就越能体现该国的利益; 哪个国家的软实力越强，制定的国际法律规则就越能体现该国的国家观念，因此，国家可以通过硬实力与软实力的提升从国家利益和观念的角度影响国际法律的制定过程及国际争端的解决过程”。鉴于国际法律制定过程趋于多边化的现实，中国需要在建设自身硬实力的同时提升软实力，通过经济、文化、安全等领域的渗透与发展中国家共进退，尽可能多地在多边法律制定过程中赢得话语权。

) E7 t! b1 j" ?- _9 s- |$ ~

2．推动与海军外交相关的多 / 双边条约协定的签订

根据《维也纳条约法公约》的规定，经缔约程序缔结的条约协定对当事国具有法律约束力，构成对海军外交活动的直接法律规制。因此，要充分做好旨在保障相关海军外交活动顺利开展的双 /多边条约协定的签订工作，增强海军外交活动开展的合法性和规范性。在这方面我国已经取得了较为可观的成果，

. x9 u# q1 v2 E+ s% ]- y) W

一定程度上为在南海海域开展的双 /多边海军外交活动提供了法律参考和借鉴。

% T# p3 x8 a! a# z8 N7 P5 L

2007 年与俄罗斯签订的《中国与俄罗斯联邦关于举行联合军事演习期间其部队临时处于对方领土的地位的协定》、2008 年与上合国家签订的《上海合作组织成员国关于举行联合军事演习的协定》，不仅保证了此后与以上协定当事国军事演习的合法、顺利开展，还为今后与其他国家在军事交往与合作方面的条约/协定谈判签订提供了有利借鉴。

中美两国继 20 世纪末签订《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》后，于 2014 年签订《建立重大军事行动相互通报信任措施机制》和《海空相遇安全行为准则》两个“互信机制”谅解备忘录，虽然此两个谅解备忘录不具有国际法上的约束力，但有利于加强双方对国际法律及规则的遵守，增加彼此海上军事行动的安全意识。中美应当秉承在以上双边文件中达成的共识，妥善解决因美国南海航行自由行动所可能引起的军事“摩擦”。

除此之外，为加强南海地区的海上合作，中国还签署了《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》《中国与东盟国家关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》等，这些国家间重要协定和声明的签署对在南海开展相关海军外交活动具有重要的指导和规范作用。将于 2018 年 10 月举行的中国 － 东盟海上联合实战演习的成功举行可视为中国－ 东盟海军外交活动的重要硕果，希望此后“中国 － 东盟能够签署‘睦邻友好条约’以保障合作安全和共同安全，从根本上解决东盟的安全关切”，毕竟稳住东盟国家是加快“准则”磋商的关键所在。

( I) G* [) B/ G3 ]) f! }& {3 z

(二) 促进海军外交相关的国内法律制度与法律服务建设

+ T. b9 L8 T& D. a/ P# C. N) n

海军外交活动的开展不仅受到国际法的规制，也受到国内法的约束。依法治军政策的贯彻落实对提升我国军事外交工作的法治化水平产生积极影响。国内法对海军外交活动的规范主要体现在国家宪法中有关对外交往关系的原则性规定，中华人民共和国国防法》(简称《国防法》) 中有关对外军事交往关系的基本原则、政策、方针等规定，以及《中华人民共和国领海及毗连区法》(简称《领海及毗连区法》) 、中华人民共和国专属经济区和大陆架法》(简称《专属经济区和大陆架法》) 、中华人民共和国海上交通安全法》等主要涉海法律中有关规范外国军用舰机在我国管辖海域活动及海军相关职能履行的规定。

《宪法》在规范海军外交活动方面具有根本法的效力。《宪法》序言规定“中国坚持独立自主的对外政策，坚持……五项原则，坚持和平发展道路，发展同各国的外交关系……推动构建人类命运共同体”，南海海域在航运安全、海洋环境保护、生物资源的可持续利用、应对非传统安全威胁等方面牵系着我国与周边国家的共同利益，通过和平、合作的方式构建“南海命运共同体”促进我国与南海周边国家的“大内部”共同发展是宪法精神在南海问题上的有效体现。《宪法》第 29 条规定“国家武装力量……参加国家建设事业，努力为人民服务”，据此，通过外交手段实施的国家对外关系建设应当纳入武装力量合法运用的范围内，海军外交可作为帮助国家实现南海维权目标的合法方式。海军部队在接受国家政府有关履行外交职能的授权后，应当恪守“五项原则”，谋求与南海沿岸国及使用国的友好合作、促进共同发展。

《国防法》中有关我国对外军事交往关系的基本原则、政策、方针和准则的规定构成了指导海军外交活动的基本法律制度。《国防法》在第 2 条中开宗明义指出，与军事有关的外交活动适用本法，奠定了其作为规范军事外交活动基本法的地位。该法强调武装力量必须遵守宪法和法律，坚持依法治军; 在对外军事关系方面，《国防法》规定我国在对外军事关系中: 不仅要维护世界和平、反对侵略扩张; 坚持“五项原则”，独立自主地处理对外军事关系、开展军事交流与合作; 还应遵守同外国缔结或加入的有关条约协定。

外国军用舰机在我国管辖海域开展活动时须严格遵守我国涉海法律的相关条款。有关外籍军用船舶进入我国领海的规定在《领海及毗连区法》和《海上交通安全法》中均有明确，即外国军用船舶未经我国政府的批准，不得进入我国领海; 为搜救海上遇难者，外国派遣船舶和飞机( 包括军用舰机) 进入我国领海及其上空的需求也须得到我国政府的批准; 当有充分理由认为外国船舶违反我国法律法规时，可派出军用船舶及航空器对该外国船舶行使紧追权。《专属经济区和大陆架法》规定，外国军用舰机在我国专属经济区享有航行和飞越自由，但必须以遵守国际法和我国的相关法律规定为前提，可对在专属经济区和大陆架违反我国法律法规的行为行使紧追权，虽并未明确此项紧追权的实施主体，但依据《海洋法公约》中有关紧追权实施的规定，可推定军用船舶及航空器可依法实施该紧追权。

虽然我国已经基本形成了关于海军外交活动的法律制度体系，但从实践需求来看，该领域的法律法规建设仍须完善: 例如我国至今尚未制定关于外国军舰进入我国领海的法律法规; 《专属经济区和大陆架法》规定了紧追权，但并未规定登临、检查、逮捕、司法程序的具体做法; “研究制定‘军舰护航条令’‘执行国际人道救援任务条例’‘与外国军队开展联合演习和训练条例’等”，通过完善以上法律法规、制定条令条例能够进一步完善海军外交活动相关的下位法规制，明确部队和人员法律地位、任务目标、行动规范、组织指挥、协调机制、服务保障等方面的内容。

  h* [0 b" N5 ]

在当前国际法治环境下，只有充分运用战争法、国际人道法、海洋法等法律，才能为军事行动的计划及执行提供有效的咨询建议，才能在实践中为本国争取军事斗争的合法性和政治外交的主动权。海军外交活动的成功实施离不开军事法律顾问提供的法律咨询服务。作为军事行动中的重要成员，尤其在跨国军事行动环境下，各国军事法律顾问之间保持持续的联络和法律对话是军事行动取得成功的重要条件，比如: 其通过参与军事决策所提供的专业化建议能够帮助国家有效掌控特定领域; 其在保障军事行动的过程中帮助指挥官遵照法律原则以合法的方式完成军事任务、实现国家战略目标。我国亟待完善军事行动的法律咨询服务制度，根据现实需求科学设置军事法律顾问处，建立有效的军事法律顾问工作机制。

(三) 做好保障海军外交活动合法性的事前准备

海军外交运用不当不仅不能帮助实现维护南海权益的预期目标，反而可能造成意想不到的负面影响，每次南海相关海军外交活动开展之前一定要做好充分的事前保障准备: 充分考量目标国的政治、文化背景; 遵循海上力量运用的必要性原则合理安排出兵规模; 根据需求组建媒体宣传团队。

7 B* G; |' [3 C3 D; T" b! O$ {

1． 信息调查，知已知彼

6 q: |6 Z: U4 H4 G, A5 u+ q( b

在开展以维护南海权益为目的的海军外交活动之前要充分考量南海沿岸国及使用国( 目标国) 的政治、文化背景，一事一议，避免失败。海军外交与目标国国内政治因素之间的关系非常复杂，而且特定战略背景下的任务目标决定和影响着海军外交的方式方法。因此，海军外交活动的开展一定要将目标国的政治、历史、经济、军事因素纳入考虑范围，进而综合衡量可能实现的外交目标。要认识到海军外交的影响力是间接的，不可能完全转化为外交影响力，海军外交的影响效果很大程度上受制于目标国家的元首、政府首脑、社会媒体和国家民众等对本国海军外交活动所持有的认同感。因此，“在规划海军外交活动时还要充分考虑目标国对军舰威力、现代海军战略、战术等的认识”。同时，参与任务执行的海军官兵要做好有关目标国及其周边国家的历史、文化、习俗及敏感性问题方面的功课，避免因个人行为不当而影响外交行动的效果。鉴于海军外交的“程序化”“标准化”容易导致问题的出现，每次海军外交出访的目标国不同，其政治背景不同，即使是在不同时期出访同一个目标国，其国家的政治环境也是处于动态变化中的，因此，“即使是执行常规、例行性的外交任务，也一定要对目标国的政治背景重新考量”。

2． 军事必要，规模得当

开展以维护南海权益为目的的海军外交活动应当遵循海上力量运用的必要性原则。海军外交的艺术在于如何把握好海上力量运用的限度，避免采用过激的方式引发目标国的敌意甚至报复，一旦双方的对峙升级到军事冲突，该海军外交活动的合法性便会遭受国际社会的质疑。美、日等国家一直对中国的岛礁建设进行无理指责，一旦发生海上力量运用不当或过度的情况，只会增加其对中国岛礁“军事化”和“威胁论”的谴责。国家防御始终是海军的核心任务，在满足国家防御任务所需的基本作战平台及武器装备需要的同时，不能因为海军外交活动所能够产生的良好效应就一味追求增加海上军事装备的采购数量，而要根据以往遂行该类行动的经验、结合任务范围、装备的可持续性、海上基地等因素来衡量现实军备需求。过去因海上作战平台功能设计的单一性，使得用于遂行海军外交任务的作战平台在数量和功能方面都无法满足需求，为适应海军多样性军事行动的开展，现代海军作战平台的设计趋于多功能、综合一体化，使得海军利用同一个作战平台就可以开展战斗行动、防御任务。尽管海上力量的行动能力与其可遂行的海军外交活动范围有一定的关系，但海军外交并不仅仅是由那些大型的、具备综合行动能力的海上力量所驾驭的。比如，在 2011 年日本地震和 2013 年的菲律宾台风救援中，那些海上行动能力有所受限的国家海军也都能够根据现实需求很快调整和适应，进入人道和灾难救援行动中。

2 Z; E, u, G- g! ]3 |

3． 善用媒体，注重发声

4 {/ D5 a0 o$ ^* y  {1 U

开展以维护南海权益为目的的海军外交活动要确保有关信息宣传的准确性、及时性，公开透明，与南海周边国家建立和增进互信。海军外交活动的开展必须伴随提供一支卓有成效的信息宣传团队一起深入到目标国或活动区域，从而及时将正确的行动信息以其需要的方式传递给媒体、公众、安全利益攸关方、政治党派等，以确保第一时间得到各方的理解和支持，避免给一些目的不单纯的国际媒体煽动报道带来可乘之机，损坏我国军队及国家外交的形象。比如，2018 年 8 月，美国海军 P － 8A“海神”侦察机携 CNN记者飞越南沙群岛上空，借助国际媒体渲染中国在南海的岛礁“军事化”建设。另外，还应采取措施鼓励军事合作伙伴一道开展公众意识宣传活动，向公众阐述本国参与相关联合行动的优势、目标等，以获得公众广泛的理解和信任。近年来，中国海军较大规模开展的“和平方舟”医院船服务、海上护航、灾难救援等行动，之所以能够取得良好反响、在国际社会获得较高认可，很大程度上是基于公开、及时的信息宣传和媒体报道。

文章来源：海南大学学报人文社会科学版

' `: x7 d1 @! E) {