姜忆湄等：基于“多规合一”的海岸带综合管控研究

kscg7a827t · 发表于科研成果分享 2022-11-27 06:59:01

摘要：研究目的：针对当前海岸带规划管理体系庞杂、矛盾不断、资源利用率低的问题，提出构建基于“多规合一”的海岸带综合规划，剖析其内涵、特征和战略定位，并构建相应的框架、技术路径、协调机制与管控策略。研究方法：文献分析和综合分析法。研究结果：当前海岸带综合规划编制存在规划管理体系庞大、事权不清、空间部署差异大和陆海关联度低等问题。编制基于“多规合一”的海岸带综合规划，建立统筹协调的海岸带管理机制，是解决海岸带规划冲突、提高资源利用率的现实需求，也是实现中国海陆统筹战略的现实需求。研究结论：海岸带综合规划是海岸带规划体系中的顶层设计，处于核心地位，在空间上、规划间以及系统间实现统筹，具备战略性、综合性、统一性、适应性和民主性5大基本特征。提出海岸带综合规划总体框架和“多规合一”的技术路径，认为基于既有行政架构的组织机制协调是当前阶段有效的协调机制。保障规划成果落地的重要管控策略包括：确立海岸带综合规划的实施主体、建立健全的监督、反馈与问责机制以及构筑海岸带“多规合一”依法管理体制。

1 引言

海岸带地处海陆交界处，自然及人文资源丰富，地理位置优越。随着陆地资源的逐渐耗竭，开发利用海岸带及海洋资源成为沿海地区拓展生存、发展空间以及培育新经济增长点的重要方式，目前海岸带已成为人类生产与生活最密集的地带。然而，受海陆双重作用的海岸带生态系统敏感脆弱，在极大的人口密度、高强度的开发利用以及开发者淡薄的生态环境保护意识等压力下，海岸带地区资源迅速萎缩，生态环境恶化，自然灾害频发，生态系统衰退甚至丧失。为了协调海岸带开发与保护，实现海岸带可持续发展，“海岸带综合管理”（Integrated Coastal Zone Management，ICZM）一词正式被提出并得到了沿海各国的重视[1]。

海岸带规划是其开发与管理的标尺，海岸带开发过程中的各种建设活动均需符合相关规划。中国目前实行部门并行的规划管理体制[2]，各部门依据相应的法律法规，围绕自身的职责、管理权限以及利益偏好组织编制和实施各自的规划。随着海岸带开发利用愈加深入，出于不同目标对海岸带实施管理的涉海部门也随之增加。由于涉海部门众多且相互之间规划导向不同，难免出现部门职能范围交叉或相互推诿的现象，造成管理上的重叠或“真空”[3]，进而导致海岸带地区用地冲突，项目审批繁琐、落地困难，各利益相关者间矛盾不断，严重降低了海岸带综合管理效率。因此，推进多部门并行的规划体制改革，建立区域功能综合性规划体系已如箭在弦。为此，近年来国家颁发多项文件积极推进“多规合一”[4-5]，力图通过各部门协调，有机融合各项规划，实现一个市县一本规划、一张蓝图。2000年以后，国内越来越多的地区开展了“多规合一”的实践工作，归结起来主要有两种改革方向：一是在既有行政架构下的规划技术协调或组织机制协调；二是基于行政架构重组进行规划制度协调。

立足于“多规合一”编制海岸带综合规划是解决海岸带用地矛盾的根本措施，也是提升海岸带综合管理、利用效率及推进海岸带生态文明建设的有效手段。本文在分析海岸带规划管理现实难题的基础上，初步构想了基于“多规合一”的海岸带综合规划并分析了海岸带综合规划的特征及其战略定位。同时，探讨了“多规合一”背景下海岸带综合规划编制的核心内容，并提出了保障规划成果落地的管控策略，以期为其他地区海岸带综合规划的编制及实施提供参考。

2 海岸带综合规划编制的现实问题

制定规划是合理开发利用海岸带的重要手段之一，但目前的规划管理体制在海岸带地区适应不良，各规划在实施过程中矛盾重重，阻碍了海岸带地区社会经济发展，海岸带综合规划的编制势在必行。

2.1 涉海管理体系庞大，部门管理边界模糊

海岸带地区同时囊括陆域和海域，开发利用方向多样、程度高，涉及海洋局、交通委、国土局、水利局、住建委、规划局、发改委和环保局等多个管理部门。以宁波市海岸带建设管理为例，发改部门持立项审批权，国土局、海洋与渔业局持用地、用海审批权；水利局主管水利设施建设；交通设施主要由交通委（港口管理局）管理；城市建设主要由住建委、城管局管理；环保局统筹负责海岸带环境保护；海事局主要负责对水上水下工程施工许可、船舶安全、船舶环境污染等进行管理。可见海岸带管理体系庞大，理论上各部门各司其职，实际上却存在职能交叉和空白的问题。如根据《土地管理法》，滩涂属于土地资源，国土局对其有用地审批权，但水利局也持有滩涂围垦项目的审批权，造成审批困难。又如海洋与渔业局、交通委（港口管理局）和水利局均有对海域功能的规划权限，易引起相同空间设置不同主导功能的矛盾。海岸带地区多头管理的现象，不仅降低了资源利用效率，也不利于海岸带综合规划的编制和实施。

2.2 涉海规划种类繁多，规划部门事权不清

海岸带地区区位特殊、资源竞争性大，各部门依据其职责与发展需求制定规划，导致海岸带地区规划庞杂。以宁波市为例，海洋与渔业局制定海洋功能区划，海洋事业规划，海洋开发、保护、管理等专项规划；交通委（港口管理局）制定道路交通、港口航道锚地等专项规划；国土资源局制定土地利用总体规划；旅游局制定滨海旅游发展规划等；环保局制定环境功能区划，环境保护、修复等规划；农业局制定农业发展规划；林业局制定林业发展规划；水利局制定水利发展规划、水资源保护规划等；规划局制定城市发展总体规划、各类区域性发展规划等；发改委制定主体功能区划等。另外，沿海滨海新区、工业园区等均制定有各自的发展规划。众规划要在编制过程中协调各方需求，达到功能配套、目标一致难度很高，而中国规划事权划分尚未有明确的法律依据，规划事权范围不明确的问题仍普遍存在，增加了海岸带综合规划编制的难度。

2.3 海岸带范围界定困难，规划空间部署差异大

海岸带综合规划属于空间规划，基于对空间要素属性的认知配置海岸带范围内的空间资源，涉及海岸带范围界定以及空间布局两大难题。海岸带地处陆洋交界，兼备陆地和海洋的双重地理特性，以及自然与社会的双重属性。故其宽度的界定需综合考虑所在区域环境、技术、政治与经济以及海陆相互作用的影响，造成海岸带范围界定困难，至今海岸带界定仍存分歧。而且，海岸带地区规划种类多，编制基础不同，对同一空间的规划在功能上可能存在冲突，使空间布局成为规划间矛盾的焦点。以浙江省某海岸带陆域部分为例，将土地规划、城市规划、生态保护红线规划以及滩涂围垦总体规划等两两叠加后发现，土地规划与城市规划、城市规划与生态保护红线规划之间的冲突最为显著。尤其是城市规划与土地规划对城乡空间的布局与管制分区的部署不同，编制规划时两者的用地布局和规模差异较大，两者冲突面积达83.41 km2，其中城市规划建设用地超出土地规划允许建设范围的面积达74.06 km2。

2.4 海陆功能关联度低，海陆单线发展现象明显

随着市场经济体制的建设，沿海地区对海岸带的重视程度日益加深，将海岸带地区纳入了规划编制范围内，各规划呈现出综合性发展趋势[6]。由于目前海岸带地区管理尚未列入陆域规划的强制性内容，在规划中多宏观叙述且篇幅十分有限，加之其多从沿海陆域开发利用现状及需求的角度出发编制规划，故沿海城市的陆域规划并未区分于其他内陆城市，以至于规划无法充分发挥滨海地区独特的区位和资源优势。三项主要的海洋规划以海洋主体功能规划为核心，海域规划和海岸带保护与利用规划均为该规划的量化和具体化。此外，三项海洋规划中，海岸保护与利用规划以海岸线及向海一侧一定宽度的海域为主，而其他海洋规划对象均以海域为主，鲜少涉及海岸带地区的陆域部分，缺乏针对性的管理措施[7]。可见，海岸带地区的相关规划总体而言海陆功能关联度仍较低，海陆分割现象依然显著，不能适应海岸带综合发展的客观需求，也影响了中国“陆海统筹”战略的推进。

3 海岸带综合规划的构想

海岸带地区当前多部门编制、实施平行规划的方案易引起各方利益博弈而造成部门分割，导致各规划的预期目标和制定原则存在分歧与矛盾[6，8]。当前，涉海部门职能边界模糊，涉海规划种类多、数量大，空间部署差异大、海陆割裂现象显著，已经不能适应海岸带综合发展的客观需求。因此，站在海陆统筹的高度，改革中国目前实行的多部门并行的规划管理体制，整合海岸带海陆区域实现海岸带空间综合规划与利用是海岸带地区今后的发展趋势，而通过“多规合一”的手段彻底实现行政管理体制的变革则是海岸带综合规划能否最终实现的关键点。

3.1 海岸带综合规划的内涵

以海陆统筹为切入点，海岸带综合规划应包括：（1）统筹海陆空间。现有规划陆海割裂严重，且海岸空间界定尚无定论，立足于海域或陆域考虑其利用方向，两者缺乏衔接导致矛盾频发。海岸带综合规划空间应整合海岸带陆域空间和海域空间，其宽度的界定，应综合考虑所在区域环境、技术、政治与经济以及海陆相互作用的影响。（2）统筹各项涉海规划，即“多规合一”。这是在规划技术协调的基础上，建立规划统筹协调机制，将这些规划中的“空间元素”落实到同一空间，形成一个高于这些规划的上位空间规划，包括总体发展目标、功能分区、空间布局等核心内容。同时，以该规划为纵向规划的接口规划，向上承接各类上位规划，向下统筹各类专项规划[9]；作为各横向规划间的协调规划，明确部门事权范围，最终形成一个层级清晰、功能精准的规划体系。（3）实现海陆生态、社会和经济统筹发展。海岸带是一个由社会、经济、生态环境三个子系统复合而成的复杂系统，故海岸带综合规划应包括实现海陆经济、海陆环境、海陆社会及海陆管理统筹发展4方面的内容。

3.2 海岸带综合规划的基本特征

基于“多规合一”的海岸带综合规划，应具备如下特征：（1）战略性：海岸带综合规划属于战略规划而非实施性规划，其内容具有高度概括性，为海岸带地区开发与保护搭建策略框架并提供战略性布局指引[10]。（2）综合性：海岸带综合规划应立足于“多规合一”，整合海岸带陆域与海域空间，统筹协调海岸带地区的相关部门及其规划，综合考虑政治、经济、社会、文化、生态等各方面的要求，综合性极强。（3）统一性：海岸带综合规划为海岸带地区涉及的相关规划设立了统一的总体发展目标、技术标准，并将各规划按不同的功能导向统一到一个空间范围进行统筹部署，构筑海岸带地区空间管控“一张蓝图”。（4）适应性：规划是一个动态过程，作为统筹海岸带地区发展的海岸带综合规划，应随规划实施过程中新信息的获取和应用适时调整。（5）民主性：海岸带综合规划涉及政府、相关部门及社会公众等多方利益，编制过程中应遵循公平、公正、公开的原则，听取多方意见，形成民主、开放的议事制度。

3.3 海岸带综合规划的战略定位

海岸带综合规划从海岸带地区总体发展战略高度协调各项规划[2]，应是海岸带规划体系中的顶层设计，处于核心地位。虽然海岸带地区现行的各项规划间存在矛盾与冲突，其中任一规划都无法在空间上统筹引领其他规划，但其对相关行业意义重大。且中国现行自上而下的行政管理架构由来已久，短期内难以实现根本变革。因此，基于“多规合一”的海岸带综合规划不会取代任何既有规划，而是立足海陆统筹发展战略高度，构建协调机制以融合各项规划，即综合协调陆海规划部门编制规划时所借鉴的规划理念、所依据的法律法规以及所采用的技术标准，设立统一的区域发展总体目标，考虑陆海相互影响确定陆海功能分区与空间布局，形成海岸带空间规划管理“一张图”、审批“一张表”。此外，在综合规划下再编制详细规划和行动计划，确保规划落地，并对海岸带涉及的各种专项内容编制专项规划，由相关部门分头实施[10]。由此形成一个空间上海陆统筹，横向规划间充分整合、事权清晰，纵向规划间层级分明、充分衔接的海岸带综合规划体系。解决目前涉海规划部门职能模糊、“规划打架”、陆海空间割裂导致的资源利用率低等不良现象，实现海岸带空间统筹发展。

4 海岸带综合规划编制的方法

目前，已有多地率先开展了“多规合一”的编制，但从已有的实践成果来看，将“多规合一”的成果应用于海岸带地区的的研究仍不多见。本文提出基于“多规合一”的海岸带综合规划，构建海岸带“多规合一”的总体框架和技术路径，并建立“多规”统一与协调机制。

4.1 海岸带“多规合一”的总体框架

根据海岸带综合规划的内涵，本文提出海岸带“多规合一”的总体框架（图1）。该规划从海陆自然属性着手，将海岸带地区视为一个统一的空间单元，构建空间功能分区体系、环境保护分区体系和灾害防御分区体系等，分别对应海岸带地区的空间规划、灾害防御规划和环境保护规划，这三个规划也是海岸带综合规划的核心组成部分。在此基础上构建“多规合一”的信息联动平台，最终形成海岸带综合规划体系。

空间功能分区。综合考虑海岸带地区的自然和社会经济条件，运用指标评估法评价海岸带的资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力等，并据此划分出最优的主体功能分区。指标评估划分单元，可协调不同规划间的统计口径差异，并尽量统一规划期限。海岸带主体功能区划明确了海岸带地区的主体发展功能、产业布局、土地/海洋空间利用方向、海岸线功能等，在区划范围内开展的建设活动均要与之相符。

环境保护分区。海岸带区域环境保护规划是指导沿海地区环境保护的指导性文件。制定的海岸带生态保护红线应作为主体功能区划分的控制线，除空间区域的生态红线以外，也就污染物总量控制、自然岸线保有率、耕地面积保有率、湿地面积保有率等制定“生态红线”，可据此构建环境保护分区体系。

灾害防御分区。以海岸带所在地区的现行海洋灾害防御规划、防洪排涝规划、地质灾害防御规划、防风林带建设规划等专项规划为基础，开展海岸带地区灾害风险评估，并据此建立海岸带灾害防御分区体系。

4.2 海岸带“多规合一”技术途径

根据上文提出的海岸带“多规合一”的总体框架，综合考虑各涉海规划的编制理念、采用的技术标准以及所涵盖的空间要素，提出实现海岸带“多规合一”的技术途径。

（1）开展各规划部门基础数据整合工作，统一数据获取的技术标准、用地分类标准与数据格式后，建立“多规合一”空间信息系统，并以之为核心枢纽，链接国土局、发改委、环保局及海洋与渔业局等涉海部门的规划信息系统，构建海岸带“多规合一”的信息联动平台[11]，实现部门信息共享。

基于“多规合一”空间信息系统，在GIS平台中叠加土地利用规划、城市总体规划和海洋功能区划，进行初步融合，产生海岸带主体功能区划图。对融合过程中出现冲突的斑块进行分类汇总，根据其成因和预期目标通过部门协调，创建斑块冲突处理办法，并依据办法解决规划冲突问题。

基于GIS平台的叠加分析功能，实现海洋环境保护规划与水环境保护、陆域环境保护规划的融合；实现海洋灾害防御规划与防洪排涝规划、地质灾害规划等陆域防灾减灾规划的融合。进一步将上述融合结果与海岸带主体功能区划图叠加，形成海岸带综合规划图，作为海岸带综合发展规划之参考。

4.3 构建“多规”统一与协调机制

基于既有行政架构的组织机制协调是目前开展“多规合一”工作较为行之有效的一种方式，主要通过建立强有力的组织协调与推进机制，以行政力推动“多规合一”工作实施。首先，应明确规划实施主体并建立自上而下的督导与协调机制，如组建海岸带综合规划委员会。同时，以各职能部门现有的管理权限为基础，通过委员会做好不同层级与平行部门之间的协调工作，厘清相关部门的事权具体范围、内容和层级，使各职能部门间横向协调与垂直管理有序衔接，力求各部门责权分明、事权空间落地。其次，建立健全的监督、反馈与问责机制，全程全面监督规划的编制、实施、管理以及修改，并根据监察部门以及各职能部门的反馈进行问责。最后，应通过立法确定海岸带综合规划的法律地位，使之具备法律效力，明确海岸带综合规划在海岸带规划体系中的核心地位。

5 海岸带综合规划的管控策略

5.1 确立海岸带综合规划的实施主体

海岸带地区普遍存在管理权限分散、部门间利益博弈以及资源竞争的问题，在此背景下任一部门独立实施海岸带综合规划都会遭到其他部门的反对，给海岸带地区规划的编制、实施与管理造成困难。明确的行政主体是落实海岸带综合规划的重要保障，可吸收多方力量包括政府相关部门、相关研究机构及其他非政府组织共同组建市级政府层面的海岸带综合规划委员会，负责海岸带综合规划的编制工作，而区县政府负责规划的实施和反馈[12]。委员会下设领导小组，由市级行政主管领导任小组组长，主要参加部门（如海洋渔业、城市规划局、环保局）为领导小组成员，其他涉海政府部门、研究机构和民间团体代表为委员会成员。

5.2 建立健全监督、反馈与问责机制

完善的监督与问责机制是海岸带综合规划高效运转的重要保障。因此，必须建立自上而下、全面全程的规划实施监管制度[13]，对基于“多规合一”的海岸带综合规划在空间规划信息数据库和信息联动平台的创建与使用以及配套法规和政策的制定与实施进行全程跟踪，严格监督。鉴于此，应成立专业监察部门，负责监管内容、要求和流程的制定，并将监察数据库链接到信息联动平台，以便监督工作的开展。此外，可拓宽个人以及非政府组织的反映渠道，充分发挥公众力量，开展社会监督。同时，定期开展规划实施评估，各部门及时反馈实施情况，监察部门根据事权范围进行部门问责，并将评估结果纳入市、县（区）领导干部政绩考核体系。

5.3 构筑海岸带“多规合一”依法管理体制

中国现有的众多规划均依据相关法律制定，只有纳入国家法定规划编制体系的规划才具备法定效力。因此，经由各涉海部门协调产生的、基于“多规合一”的海岸带综合规划不具备法律效力，需各部门依据“多规合一”成果按程序修改法定规划、确定其法律地位后才能作为项目审批的规划依据，真正应用于实践。另外，为保障后续“多规融合”成果得到有效运行实施，应逐步完善配套的法律、法规及政策，增强规划编制与实施的制度保障及其权威性[14]。如制定《海岸带“多规合一”运行管理实施方案》等技术管理规定，研制《海岸带综合管理意见》，并在实施过程中进行修订形成《海岸带管理条例》并将之纳入地方立法等，以保障海岸带“多规合一”技术成果深入推进实施。

6 结语

海岸带综合规划是海岸带地区空间功能部署和资源利用的总体依据，也是涉海部门在资源开发和管理方面冲突协调的依据。规划在中国属于政府行为，在政府管理体制下存在和运作[15]，而中国目前部门割据的规划管理体制，造成上下级规划以及平行规划间矛盾冲突不断，严重影响规划有效性的发挥，改革当前的行政管理体制、实现“多规合一”已势在必行。然而，中国自上而下的行政管理体系运行已久，长期以来已形成了各部门惯用的管理体系和工作方法，一旦进行大规模的政府部门调整重组，短期内很可能因为部门间难以磨合造成政府行政效率进一步下降，影响“多规合一”工作的开展。

鉴于“多规合一”工作的迫切性，短期内可在既有行政框架下，以规划技术协调为基础，通过建立高级别的专职办事机构（如海岸带综合规划委员会）与领导小组开展组织机制协调，作为“多规合一”工作过渡时期的方案。待国家、省层面类似的大部制改革开展，上下级沟通衔接无碍、各级部门磨合程度较高时，可开展基于行政架构重组的规划体制改革。编制海岸带综合规划时只有站在海陆统筹的高度，综合考虑海岸带地区的自然、社会与经济基础及其特殊性，以海岸带地区海陆的综合性发展为落脚点，以统一的发展目标高度融合海陆各相关规划方能形成适用于海岸带地区综合管理与发展的规划。同时以此作为顶层设计，协调各纵向层级与横向部门的规划，形成完整的海岸带综合规划体系才能真正确保规划落地，实现海岸带空间的可持续发展。

文章来源：中国土地科学

作者：姜忆湄1，2，李加林1，2，马仁锋1，吴丹丹1，王腾飞1，叶梦姚1。1.宁波大学地理与空间信息技术系；2.浙江省海洋文化与经济研究中心

姜忆湄等：基于“多规合一”的海岸带综合管控研究

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