徐敏：海洋空间的用途分类体系和规划的技术方法

一、海洋空间的三个特征

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海洋空间的最大的特征是立体性，它具有三维的特征。从开发利用的角度，无论是海面、水体、海床或是底土均可作为海洋开发利用的对象。

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海洋空间的第二个特征是流动性与连续性。海洋空间中的水体是在连续流动的，除了水体的洋流运动以外，海洋生物资源也具有流动性，但是并不是完全自由的，而是限定在一定的空间里。

海洋空间的第三个特征是它的边界是模糊的。整体从表面上看，因为都是水体，所以没有非常明显的可以作为边界的地形地物特征，同时，无论是水体还是海洋生物都具有一定的流动性，所以边界是模糊的。

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二、海洋资源的类型及其开发利用的特征

人类之所以关注海洋，从现实的角度说，因为海洋有很多资源能够开发。对于海洋资源的分类，从目前的理解上可以把它分为两大序列。

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一类是海洋的自然资源，包括海水、海洋生物资源、能量、港航资源还有旅游资源等，这些都是海洋本身所富存的物质和能量，被人类利用。另一类是中国近些年利用得特别多的，就是海洋的空间资源，如填海造地。除此之外，港口航运等在一定程度上利用的其实也是海洋的空间资源。从资源开发的特征上，根据不同的资源禀赋，最后的开发结果就会产生较大的差异。

整体而言，近海岸带地区的开发强度、总体密度是相对较密集、较频繁的，越向深海就越来越少。但是海洋的开发强度无法与陆域相比，海上总体还是连续分布的海水，中间零星地点状分布着人类的一些开发的活动，整个面域还是保持了海洋原来的特征。

                               
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图1：海洋自然资源构成

从陆海统筹的角度来说，未来陆地和海洋在进行统一空间规划的时候，交接点在海岸带的区域里。在这个区域里既有很强的开发需求，但是它又是急需去保护的区域，所以在未来的海洋规划里，重点就应该在海岸带区域里。

三

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海洋空间的规划层级

目前海洋空间的规划包括几个层级，一是海洋的主体功能区规划，二是海洋功能区划，三是生态保护红线规划，然后就是相关的行业规划，现在也有一些综合性的规划，如海岸带综合保护与利用规划等。

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（1）  主体功能区规划

主体功能区规划是基础性和约束性的规划，用于限定某个区域的海洋上，哪些是以开发为主体的，哪些是以保护为主体的。分为两大类，一个是保护类别，一个是开发类别。在开发类别里，又包括两个类别，一个是资源环境承载力较强，又有开发需求的，叫重点开发区域；另一个是开发已经到一定的强度，存在资源环境约束的，需要提高产能、优化布局的，叫优化开发区域。在保护类别里，也有两个类别，一个是禁止开发的区域，即自然保护区、海洋特别保护区的核心区等；另一个是限制开发区，其中又分了两个类别，一个是重要的生态功能区，还有一个是农渔业的生产区。

  

                               
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图2：海洋主体功能区分类

从功能上分，有三种功能，其一是工业和城镇开发功能，主要是航运、港口开发，或者通过填海进行工业开发，这种需求是比较旺盛的。工业与城镇开发功能，主要是以提供空间资源为主体。另一类是以生态为主体的生态环境服务功能。还有一类，是农业生产功能。

                               
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图3：海洋主体功能区分区及主要功能类型

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主体功能区划定的时候，基本是按照各个沿海的县管辖的海域作为它的分区单元。而禁止开发区都是一些自然保护区或领海基点这类涉及重要权益的区域，它与行政分区单元是叠加的关系。

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同时，在划分时主要考虑指标体系，如资源环境承载力，这是第一个一级类指标，包括了空间资源、环境质量、生态系统、海洋灾害等。第二个一级类指标是目前的海洋开发强度，包括它的利用、毗连区的海洋经济的发展水平，以及陆域的社会经济发展水平等。第三个一级类指标是关于海洋开发的发展潜力，包括相关的配套、科技创新、陆源污染的治理等。从这3个一级类指标，给出11个二级类指标，分别进行评价，然后按照三维矩阵的方法进行判断，判定是限制开发的、优化开发的还是重点开发的。此外还有一些其他的关键指标。

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（2）海洋功能区划

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海洋功能区划是海洋上的空间规划最核心和主体的内容。海上所有的开发活动审批的依据是海洋功能区划。海洋功能区划主要分为四级体系，国家级、省级、市级和县级，其中核心管控的是省级。国家级和省级是国务院批的，市县两级是省政府批的。

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海洋功能区划按照海洋开发的不同类别，划成不同的功能区来进行管理，作为它的主导功能。如农渔业区，就是以养殖或捕捞为主体。除了确定主导功能外，还要给出对功能区里海域管理上的管控措施与海洋环境保护的管控要求等。

海洋功能区划的划定，自然属性是它的先决条件，但是也要考虑社会经济这个必要条件。同一个海洋空间中会有很多种开发需求，海洋功能区划的最终目的是实现最佳的海洋综合效应，是在资源禀赋条件评定的基础上，协调社会经济发展。海洋功能区划划定的是海洋的基本功能，分为八个一级类，包括农渔业、港口航运、工业与城镇用海、矿产与能源、旅游娱乐、海洋保护、特殊利用和保留区。然后还有二级类，如港口航运功能中可以有港口、航道、锚地等。省级的功能区划只划到一级类，市县级会在这个框架下细化到二级类。划定的流程比较复杂，要考虑六个因素，包括自然条件、开发利用现状、需求评价、环境保护、渔业用海底线、围填海上限等。

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图4：海洋功能区划分类

在专题研究的基础上，海洋功能区划采用逐级逐层次的评价方法。先把保护类别的划出来，如已建的保护区、具有重大生态功能及科学价值的区域等；然后将具有排他性的，如军事的或是特殊用途的，作为第二层级划出来；然后把资源禀赋条件相对确定的，比较好的，如港口、渔业、能源等区域划出来；然后再预留一定规模的区域。划分完后对边界进行合并。

（3）海洋生态红线

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海洋生态红线是为了维护海洋生态健康和生态安全所划出来的安全底线，主要由重要的生态功能区、敏感区和脆弱区构成，对划定的生态红线区进行严格管控，采取强制性保护措施。海洋生态红线大体分为禁止类别和限制类别，生态红线区包含13类空间，针对每一类空间都有对应的基本管控要求。现行海洋生态红线的划定采用自上而下给定指标的形式，由国家确定各省的生态红线所占面积的比例。

（4）海洋相关的行业规划

海洋资源有许多不同门类，因此会涉及相关的行业规划。如港口规划、养殖规划等。在海洋上同一个空间，不同的产业都会有需求，怎样去协调，这是需要考虑的。

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（5）海岸带规划

目前唯一已经批的海岸带规划就是广东省海岸带综合保护与利用总体规划，基本思路是陆海统筹、以海定陆。虽然规划也存在很多问题，但是总体理念及部分陆海统筹、湾区发展的思路值得参考借鉴。具体来说，广东省海岸带规划提出“一线管控、两域对接、三生协调、生态优先、多规融合、湾区发展”的原则，其中“一线管控”指的是海岸线管控，“两域对接”指的是海域跟陆域的相互对接，体现陆海统筹，而“三生协调”指的是生产空间、生活空间和生态空间的协调。“生态优先、多规融合”顾名思义，规划中还划分了几个大湾区，分别对各个湾区做了更细化的规划。

四

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海洋空间规划的认识

从国家对海洋的整体定位来说，海洋主要是作为生态空间，海洋空间应以保护为主体，突显海洋生态服务和生态产品。从空间上，近岸开发需求大，而外海以保护为主体。针对海洋空间规划的认识，应形成整体保护、点状开发的总体格局。

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从陆海统筹的角度来说，海上开发活动是陆域的社会经济发展的延伸。海洋三区三线中的围填控制线，在围填后最终是作为土地来供给，而海洋的属性要求其必须具有流动性，并以水体作为主体，所以围填控制线内的区域应放到陆域国土空间规划中进行考虑而非作为海洋空间。此外，也可能存在另一种极端情况，即海岸侵蚀导致若干年后由陆地变为海洋，因此，陆海统筹需考虑未来一定时期内海陆属性可能存在的演进。

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图5：海洋空间规划体系及技术方法-1

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海洋空间规划应该基于生态环境的资源禀赋特征与本底来进行，从空间上可分为生态空间、渔业空间与开发空间这三个一级类。其中生态空间可分为以保护为主体的和以修复整治为主体的两个二级类；渔业空间可分为以增养殖为主体的和以捕捞为主体的两个二级类；开发空间可分为以港口航运、旅游娱乐、矿产、能源、特殊利用等为主体的，以及如果在近期阶段不是很明确，可以作为保留区进行保留。

五

海洋空间用途规划体系与界线划定方法

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主体功能区规划是作为一个空间的基本定位，确定是以保护为主体还是以开发为主体，最终形成的是海洋空间的用途规划，或者可称为海洋空间规划。对于一个县来说，主要通过主体功能区规划来确定空间用途中保护和开发的比例关系，由此传导到下一个层次，指导海洋空间规划。在海洋空间规划中，首先对海洋生态空间进行识别，然后根据资源环境承载力和海洋资源开发适宜性评价区分渔业空间和开发空间，之后可在一级类下再细分二级类，这其实就是原先海洋功能区划的作用。但是与过去不同的是，过去开发空间中工业城镇开发的部分，现在应放到陆域国土空间规划中进行。在这个整体框架中可再进一步做港口规划、旅游规划等行业规划。由此就能够形成一个整体的海洋空间用途规划体系。

在界线划定过程中，除主体功能区是以行政界线来划定，其它界线需要通过定量的评价进行确定，涉及到规划分区的单元划定，而海洋的分区单元主要依据地形地貌和生态系统来确定。从地形地貌的角度，可确定是近岸还是近海，如-15米等深线等依据，结合海洋动力条件，确定近岸区域、海岸带区域、近海区域等，其中又可细分为潮间带、河口、海湾等地形地貌。而从生态系统的角度，例如一个滨海湿地，其中有不同物种，如红树林、海草床、珊瑚礁等，这些是可以识别的，通过在地形地貌的分区单元上叠加生态系统，可调整细化评价单元。与此同时，还有一些既定事实的认定，如已确定的保护区，可直接作为评价单元；或是港口区域，也可直接作为评价单元。简而言之，评价单元划分的核心是地形地貌叠加生态系统，并兼顾保护区和开发利用现状。      

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图5：海洋空间规划体系及技术方法-2

确定评价单元后，首先要对生态重要性进行评价，如果很重要则直接划为生态空间。如果生态重要性不高，则进行资源环境承载力评价，判断是否存在生态环境约束性条件，其中包括对水环境质量、沉积物环境质量、生物生态情况等的评价。若存在约束性条件，即生态环境脆弱，则划归生态空间；若不存在约束性条件，则从开发利用的角度考虑社会经济是否存在开发需求以及开发适宜性。若有开发需求，可划为开发空间；若没有需求，可划为渔业空间。开发适宜性评价中又涉及区位条件、交通条件、开发聚集度等因素。

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文章来源：海洋知圈微信公众号。

作者：徐敏  南京师范大学海洋科学与工程学院院长、教授、博导。江苏省海洋综合开发与生态建设工程中心主任，中国太平洋学会滩涂研究与管理分会秘书长。主要从事海洋地理学及海洋紫玉环境的科研与教学工作。