李浩：生态损害赔偿诉讼的本质及相关问题研究

生态损害赔偿诉讼是一种新类型的民事诉讼。这类新的诉讼属于何种性质？它与环境公益诉讼的关系如何？它可以适用已有的环境民事公益诉讼的程序规则，还是需要专门针对这类诉讼制定一整套新的规则？或者它与普通的民事诉讼无异，对它只需要适用普通的民事诉讼规则？不同主体针对同一个破坏生态环境的被告人提起公益诉讼时，是否要确立行政机关优先的原则？这些就是本文的问题意识，也是本文拟重点探讨的问题。


8 @( u+ h' M& w  N; S$ [' M+ L一、生态环境赔偿诉讼的本质是环境民事公益诉讼
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（一）理论界的五种认识


4 y' M# ~7 J3 p3 u- H关于这类诉讼的性质，可谓是聚讼纷纭，观点纷呈。对此大体上有以下五种认识：（1）国益诉讼说；（2）私益诉讼说；（3）混合诉讼说；（4）特殊环境民事诉讼说：（5）公益诉讼说。

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（二）本文的观点


笔者主张，生态损害赔偿诉讼宜定性为特殊的环境公益诉讼。首先，生态损害赔偿诉讼的目的是为了保护生态环境方面的社会公共利益，与环境公益诉讼并无本质区别；其次，生态损害与环境损害具有高度的融合性；再次，从引发诉讼的原因看，两者都是因污染、破坏环境的行为引致的；最后，就这类诉讼原告提出的诉讼请求来看，也与环境公益诉讼提出的诉讼请求基本相同，都是请求判令被告修复环境或者用赔偿损失的方式来替代对环境的修复。

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当然，在基本面相同的前提下，与环境公益诉讼相比较，生态损害赔偿诉讼也存在不同之处。主要表现为：第一，生态损害赔偿诉讼的原告是省、市政府，且以赔偿权利人的身份提起诉讼；第二，在提起诉讼的范围上，生态损害赔偿诉讼要小于环境公益诉讼；第三，在生态损害赔偿诉讼中，设置了磋商前置程序，政府在提起生态损害赔偿诉讼之前，要主动与赔偿责任人进行磋商，责任人不愿磋商或者磋商未能达成协议的，才提起诉讼。而在环境公益诉讼中，并未要求原告在提起诉讼前，先要同被告进行磋商。


0 r; w* v! s$ Z& Z" S3 S二、环境民事公益诉讼程序规则大多可适用于此类诉讼

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, `6 J3 O% Z/ X  r2 h5 Q2 T6 V在公益诉讼写入民事诉讼法后，最高人民法院根据环境民事公益诉讼的特点，于 2015年发布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下称《环境公益诉讼解释》）对原告资格、管辖、起诉条件、证据收集、调解等问题作出了相当具体的规定。此外，最高人民法院2015年发布的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释 》（以下称《民诉法解释》）也针对民事公益诉讼设定了一系列程序规则。生态损害赔偿诉讼作为一类新的诉讼，需要为它量身定做一套全新的程序规则，还是基本上可适用原有的环境公益诉讼的程序规则？

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) C4 K/ h5 q! _4 u. L既然生态损害赔偿诉讼的本质依然是公益诉讼，所以已制定的《环境公益诉讼解释》中的大部分规则是可以直接适用于这类诉讼的，对这类诉讼，只要针对其不同于环境公益诉讼的特殊问题，制定少量的程序规则就可以了。可直接适用的规则包括但不限于：
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（一）诉讼管辖的规则
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由于环境公益诉讼是一种新类型案件，《环境公益诉讼解释》将此类案件原则上确定为由中级法院管辖。生态损害赔偿诉讼，同样关涉公共利益，也同样处于探索阶段，因而此类诉讼适用公益诉讼的管辖规则，原则上由中级法院管辖是妥当的和必要的。


（二）起诉条件的规则

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0 X9 i+ M* B% i《环境公益诉讼解释》要求原告起诉时须提供“被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料”。在生态损害赔偿诉讼中，也应当要求原告提供被告的行为已造成生严重生态环境损害后果的初步证明材料。

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) l0 ~$ H& o8 @  I9 a/ S6 J（三）禁止反诉的规则
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对于公益诉讼而言，即使提起诉讼的原告与被告确实存在民事纠纷，由于公益诉讼的性质与私益诉讼的性质截然不同，所以不允许被告提起反诉。政府提起生态损害赔偿诉讼同样是为了保护生态环境这一社会公共利益，所以对于被告而言也应当适用禁止反诉的程序规则。
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（四）证据规则
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) J) ^8 B7 g9 f8 B针对环境公益诉讼证据方面的特点，司法解释规定了一些特殊的证据规则，如被告违反协力义务时法院可以适用证明妨碍的规则推定原告的主张成立，法院在必要时可以依职权调查收集证据，法院认为原告在诉讼中作出的承认会损害公共利益应当不予认可等。这些证据规则完全可以适用于生态损害赔偿诉讼。
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7 n4 T- C% O" M- s# I; G% ~（五）法院释明的规则

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; G3 N/ f' J5 `( T《环境公益诉讼解释》第9条规定：“人民法院认为原告提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求。”这一规则也可适用于政府提起的生态损害赔偿诉讼，因为即使是政府作为原告提起此类诉讼，也可能由于经验不足等原因导致提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益。
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（六）关于和解、调解的规则
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根据《民诉法解释》第289条的规定，对于公益诉讼案件，当事人可以和解，法院也可以调解，但为了保证所达成的和解协议、调解协议不违反公共利益，对所达成的协议须进行公告，让社会公众进行审查，公告期期满后，法院还要进行审查。上述规则也可以适用于由政府提起的生态损害赔偿诉讼。

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限于篇幅，以上只分析了部分有关公益诉讼的程序规则，但可以肯定的是，由于政府提起的损害赔偿诉讼与环境公益诉讼在很多方面具有高度的同质性，大多数为公益诉讼制定的程序规则可直接适用于生态损害赔偿案件，将来在制定生态损害赔偿诉讼的规则时，只需要针对该类诉讼不同于环境公益诉讼的特点，制定为数不多的若干程序规则即可满足诉讼实务的需要。


三、与其他主体提起环境民事公益诉讼的关系

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生态损害赔偿诉讼出现后，针对污染环境、破坏生态行为有权提起民事诉讼的有三类主体——行政机关、社会组织、检察机关，于是必然会提出行政机关提起生态损害赔偿诉讼与其他两类主体提起的环境公益诉讼处于何种关系、应当如何协调的问题。


7 a3 {. ?( h% d/ N1 B7 w% h （一）行政机关与社会组织在起诉问题上的关系
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9 n! }. K6 N! V. L# M对此可以设想两种模式，一种是行政机关优先模式，另一种是行政机关与社会组织竞争模式。所谓行政机关优先模式，是指环境方面的公益诉讼原则上由政府提起，只有在政府未提起诉讼的情况下，公益组织才能够提起诉讼。另一种是在提起诉讼的顺序上不设位阶，行政机关和社会组织都有权提起诉讼。
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在行政机关与社会组织提起诉讼的关系上，不设先后顺序应该是一个合理的选择。理由是：第一，环保组织有权提起公益诉讼，是法律的明确授权，对此《民事诉讼法》和《环境保护法》均有规定，要求环保组织发现应提起诉讼的情形后向行政机关报告，等待行政机关决定是否提起诉讼，行政机关决定不起诉之后环保组织才能提起诉讼于法无据；第二，从诉讼实务看，我国大量的环境公益诉讼是由环保组织提起的，环保组织可以说已经成为此类诉讼的主力军。如果采用行政机关优先的方案，将导致是否提起公益诉讼的权力集中在行政机关手中，环保组织只是处于配角的位置，会极大挫伤环保组织提起公益诉讼的积极性，不利于法律设置公益诉讼目的的实现。第三，不设置顺序，在提起诉讼上行政机关便会面临着社会组织的竞争，压力的存在能起到防止懈怠的效果，会促使行政机关积极地提起诉讼。

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（二）与检察机关提起环境公益诉讼的关系

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+ J) I3 H' X* r8 f5 \* v行政机关与检察机关在提起诉讼的顺序上应不同于它与社会组织的关系，其原因在于我国法律对检察机关在民事公益诉讼中的定位。根据《民事诉讼法》第55条第2款的规定，检察机关是补充性的公益诉讼人，是在“在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。”根据上述规定，对破坏生态环境的行为提起诉讼，应当采用行政机关优先的模式。

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/ V; _9 z; s: o就政府提起生态损害赔偿诉讼与检察机关提起环境公益诉讼的关系而言，实行政府优先的原则总体上是合适的，但也应当注意到刑事附带民事诉讼的情况。


在检察机关试点公益诉讼之初，对污染环境、破坏生态的行为，检察机关一般都是在刑事案件结案后再提起民事公益诉讼的，其原因在于在那段时间，检察机关一般都是从已经审结的刑事案件中获得民事公益诉讼案件的线索的。随着时间的推移，原来“先刑后民”的做法已经发生了根本性的改变，现在检察机关已越来越多地采用民刑并举，刑事附带民事公益诉讼的做法。
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在上述背景下，如果一味地采用行政机关优先的模式，检察机关就只能单独提起刑事诉讼，民事诉讼则交给行政机关提起。其结果，既不能发挥刑事附带民事诉讼的优势，又无法充分发挥检察机关在公益诉讼中的作用。此外，先刑后民，也无法运用刑事和解来促使被告采取积极措施修复环境。进一步需要考虑的问题是，环境民事公益诉讼的判决书、调解书也同样存在执行难的问题，被告应当支付的赔偿款项无法通过强制执行兑现在诉讼实务中也并非少数，刑事附带民事公益诉讼对解决这方面的执行难也颇有助益。因此，实行行政机关优先这一模式时，可以把检察机关提起的附带民事诉讼作为例外，允许检察机关先于行政机关提起附带的民事公益诉讼。
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文章来源：《行政法学研究》2019年第4期。
作者：李浩，南京师范大学法学院、中国法治现代化研究院教授。