【海洋观点】参与南极国际治理的必然选择

近日，十三届全国人大常委会立法规划公布，包括3类共计116件立法项目，其中，南极活动与环境保护法被列为一类立法项目。南极立法正式提上日程。南极并非中国领土，我国为什么要就南极活动与环保立法？

有效参与南极国际治理的必然选择
& H0 F) S: @+ [1 k南极洲是目前地球上唯一没有明确主权归属的大陆。南极条约体系是目前南极国际治理的法律基础，包括1961年生效的《南极条约》，其中共有53个缔约国，29个协商国。我国于1983年加入成为缔约国，1985年成为协商国，正式拥有了参与会议表决的权利。

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根据《南极条约》，南极只用于和平目的，鼓励开展科学考察和科研合作，这一规定“冻结”了所有国家对南极的领土主权要求。随后，南极条约协商国又先后通过了4个公约及具有法律效力的200余项建议措施，统称为南极条约体系。南极条约体系在冻结领土主张和非军事化的基础上倡导国际合作、科学研究和环境保护，建立了南极区域的国际治理机制。

值得一提的是，《南极条约》及其《环保议定书》将整个南极设定为一个自然保护区，要求各成员国通过国内立法等形式履行其规定的国际义务。目前南极条约29个协商国，有25个国家已经出台了南极相关法律法规，只有我国、波兰、印度、厄瓜多尔4国还没有南极立法。

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我国自1984年开展首次南极科考以开展南极活动并参与南极事务。近年来，随着综合国力的提高，我国在南极的活动日益频繁，活动方式日趋多样化。南极科考取得了一大批重要的科研成果，并建立了系统的船、站、飞机等后勤支撑网络。

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中国极地研究中心极地战略研究室主任张侠认为，我国开展南极活动、参与南极事务已有30多年，但迄今尚未出台规范南极活动的立法，这与我极地大国的地位极不相称，既不利于维护我在南极的权益也不利于提高我在南极国际治理中的制度性话语权。

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“加快推进南极活动立法，既有利于我国恰当履行南极条约义务，也有利于减少国际舆论压力，彰显我负责任大国的良好形象。”张侠说。
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有序开展南极活动的客观需要

张侠说，过去我国在南极的活动主要是科学考察，活动类型比较单一，且主要由国家有关部门组织和实施，对南极活动全过程实施严格规范的统筹管理，活动较为规范和科学。

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近年来，南极活动呈现多样化发展，既包括科研、调查、监测，也包括渔业、旅游、生物基因开发等产业等多领域活动。根据国际南极旅游组织者协会的统计，从2015年开始，我国年度南极旅游人数升至第二，是亚洲范围内上榜最早、旅游总人数最多，世界范围内增长幅度最大的国家，近10年共有18901人次。

据2017年统计，全球共有13个国家从事南极追业捕捞活动，磷虾年总捕捞量23.7万吨。我国从2009年开始试捕南极磷虾，到2017年捕捞量达3.8万吨，占总捕捞量的16％，仅次于挪威，居世界第二位。

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“新的形势对我国南极活动的管理，尤其是南极环境保护方面的管理提出了新的要求，以往针对南极考察活动的管理制度已无法完全适用于其他南极活动，亟须根据南极条约体系的要求制定更加全面的法律法规，进行规范管理。”张侠说，南极事务已关系我国国家安全和海洋事业发展，客观上需要科学立法，提供制度保障。

2015年通过的《中华人民共和国国家安全法》明确指出：“国家坚持和平探索和利用外层空间、国际海底区域和极地，增强安全进出、科学考察、开发利用的能力，加强国际合作，维护我国在外层空间、国际海底区域和极地的活动、资产和其他利益的安全。”首次将和平探索和利用极地纳入到了国家安全任务。

我国一贯主张南极环境保护与利用应该平衡发展，积极倡导开展绿色南极活动，在保护南极生态环境的同时，也满足人们对南极认识的渴望。

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“我们既要尊重公民进出南极的权利，也要承担起公民在南极活动的安全保障。”张侠表示，南极环境较为恶劣，公民、组织、机构多开展南极活动的投入和成本较大，如何在保护南极的同时保障活动参与者的利益，这些也需要国家进行统筹和规范。

“加快推进南极活动立法有利于规范我国公民、法人或其他组织在南极的活动，明确相关活动参与者的权利、义务和责任，促进各方主体在南极事务上通力协作，建立和完善相关体制机制和制度，维护我国在南极的利益。”张侠说。

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为南极安全活动提供法制保障

在2017年3月举行的十二届全国人大五次会议上，有上百名代表提出关于制定南极活动与环境保护法或南极法的议案4件。

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相关议案提出，为履行南极条约体系规定的相关义务，维护我国极地权益，保护南极环境，加强对我国南极活动的管理，促进南极的和平利用，迫切需要制定我国关于南极活动管理的专门法律。

2017年12月27日，十二届全国人大常委会第三十一次会议闭幕，常委会审议通过了环资委相关报告，建议常委会将南极立法列入第十三届全国人大常委会立法规划。

“目前，自然资源部积极推进南极有关活动的建章立制工作，南极立法也已经具备相当的实践基础。”自然资源部极地考察办公室有关负责人表示，多年以来，中国南极考察形成了“以南极条约体系的相关规定为核心，以法规制度为主线，以现场措施及设备配置为实践”的环境保护管理体系，严格遵守南极条约体系有关废物、污水处理和国际海事组织有关燃油和航行的各项规定。

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据了解，在已经就南极立法的国家中，对南极活动者的权利与义务的规定均立足对南极生态环境与动植物的保护，就立法内容而言，各国南极立法均以规定南极活动者的义务为主要内容，主要是对南极条约体系的规定进行转化，权利部分则并非各国立法的重点。

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“南极立法刻不容缓，但也要充分立法的严肃性。”该负责人认为，南极立法涉及因素多，在立法过程中，应该既要加强统筹协调，实现统一综合管理，又要合理考虑部门职责分工。同时，既要充分体现保护南极的根本遵循，也要考虑利用南极的合理方式。

此外，也有相关专家指出，由于南极路途远、环境恶劣以及所涉利益复杂，在法律实施过程中可能面临执法和监督困境，这些因素在立法中需要结合南极实际情况充分考虑。

尽管尚未完成南极立法，但我国已建立了诸多南极考察活动管理体系，为开展南极旅游等活动的环境管理奠定了基础。自然资源部极地考察办公室先后发布了《南极考察活动行政许可管理规定》《南极考察活动环境影响评估管理规定》等系列规章制度，对南极考察活动实施行政许可管理；在应急处置方面，《极地考察总体应急预案》也已经颁布实施。

文章来源：中国海洋报