王琪：我国海洋社会组织参与全球海洋治理初探

kscg7a827t · 发表于科研成果分享 2022-11-27 05:28:45

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导读

全球化发展和全球海洋问题频发对全球海洋治理提出了新的挑战，海洋社会组织作为具备海洋方面特殊性的社会组织，在全球海洋治理中的作用不可替代。文章通过对我国现有海洋社会组织发展愿景、使命以及参与全球海洋治理的情况阐述和整理，认为我国海洋社会组织的参与主要有主张宣传活动、影响全球治理的相关政策和分享海洋信息资源（直接参与），以及通过与国际NGO、联合国合作共同解决全球海洋问题（间接参与）。总的来说，我国海洋社会组织参与全球海洋治理多集中在海洋环保领域，目前参与程度低、影响力度小，未在内陆登记备案和获得活动批准的港澳等境外海洋社会组织和大陆组织合作在国际上活动少，我国海洋社会组织管理与运作机制有待提升。
与人们生活息息相关的海洋，为地球上生物提供了生存所需的水资源，同时，深埋在海底下的能源矿产资源也是人类的一笔巨大财富。但随着工业化和城市化的进程加快，全球面临着气候变暖、物种灭绝、海洋资源枯竭、海上恐怖主义盛行等问题日益严峻，在当下的各个国家地区之间的相互依赖程度日益加深的大背景下，全球化问题是任何一个国家或地区不可独自面对的，因此对全球化治理提出了更高要求。这其中，海洋由于自身的独特性和复杂性，相应的国际海洋问题也具有生态性、综合性、整体性、流动性的特征，这些问题具有全球性，因此可以归到全球性的问题行列。在党中央和国务院颁布的文件中也多次提到了社会组织的重要作用，提出要大力发展非政府组织，使其在各行各业扎根。就海洋环境治理方面，非政府组织也功不可没，包括对社会公众开展科普教育、宣传海洋文化知识、提升公众保护海洋的意识、参与海洋法律法规的制定等。在建设海洋强国大背景下，我国海洋社会组织能在多大程度上参与全球海洋治理，以及如何参与全球海洋治理，值得进行探讨。文章通过对我国现有海洋社会组织发展愿景、使命以及发展状况进行梳理，尝试对我国海洋社会组织参与全球治理现状进行初步探讨。

01海洋社会组织参与全球海洋治理的主客体

海洋社会组织的内涵、外延以及其具有哪些特殊性？全球海洋治理内容是什么？对这些问题有一个清楚的认识有助于探讨海洋社会组织参与全球海洋治理的途径，因此，文章首先对其中两个重要的概念——“全球海洋治理”与“海洋社会组织”进行介绍。
1.1 全球海洋治理
20世纪90年代初，全球治理委员会提出“全球治理”的概念，“全球海洋治理概念”作为全球治理的重要类别被提出来，相应地指全球各国各组织联合应对海洋问题和海洋危机。治理的主体包括公共部门、私营部门以及非政府组织。
目前有两位学者给出过“全球海洋治理”的定义：黄任望（2014）认为全球海洋治理是全球化进程中，为解决全球海洋危机，保障海洋权益，实现海洋资源可持续开发利用，国际组织、各个国家地区的政府、非政府组织、私营部门和公民个人所采取的全球性措施。王琪等（2015）提出，全球海洋治理是在全球化背景下，各主权国家的政府、国际政府间组织、国际非政府组织、跨国企业、个人等主体，通过具有约束力的国际规制和广泛的协商合作来共同解决全球海洋问题，进而实现全球范围内的人海和谐以及海洋的可持续开发和利用。以上两种界定分别从全球海洋治理的主客体、治理目的以及主要方式方面来给出定义。综合两位学者的定义，文章所用的“全球海洋治理”是指全球化背景下，包括国家、社会、市场、公民个人在内的各类行为主体为了应对全球海洋问题带来的挑战，通过协商合作，有效管理全球海洋事务。海洋社会组织作为海洋领域的社会组织，是全球海洋治理的重要主体，个人通过参与到海洋社会组织中更能够展示自身力量。
全球海洋治理对象包括对全球民众利益产生威胁或实际破坏的海洋问题，治理对象有流动性和复杂性等特点，仅凭某一国家或地区内部力量无法达成治理目的，需国际社会通力合作。根据治理客体的性质，目前海洋问题分为三类，主要包括海洋政治安全问题、海洋国土安全问题、海洋生态安全问题（表1）。海洋政治安全问题是指现有海洋治理体系存在的问题，如国家海洋地位的不平等、国家海洋利益诉求表达不畅通等。海洋国土安全问题主要指各国间涉及开发和利用海洋资源引发的纷争，尤其是我国与邻海国家海域主张重叠部分的安全问题。海洋生态安全问题主要指在海洋资源配置和开发过程中产生的问题，包括海洋污染、海洋资源过度开采和破坏、生物多样性的破坏、海水升温、海水酸化等现象。上述这些问题存在着极大的不安定因素，给国家安全带来威胁，对全球海洋治理主体提出了严峻的挑战。

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1.2 海洋社会组织
“海洋社会组织”概念来源于“社会组织”，我国“社会组织”作为特定涵义的词首次提出是在2007年10月党的十七大报告中，主要是指除市场和政府之外的组织。民政部在2007年11月召开的全国社会组织建设和管理工作经验交流会上，决定用“社会组织”的概念取代“民间组织”的概念。根据划分依据的不同，学者们给出了不同界定：崔凤（2014）从社会学视角将对海洋社会组织的理解分为广义和狭义，广义的海洋社会组织泛指一切人类从事共同海洋实践活动的群体；而狭义的海洋社会组织则是相对于海洋社会初级群体的次级组织形式，也就是海洋社会的正式组织，指人们为了实现海洋开发利用以及海洋保护实践活动的目的，开展行为协调与合作所形成的社会团体。吴宾等（2014）将海洋社会组织定义为以海洋方面的经济文化等进步为关注点，致力于提高海洋环境安全、提升民众保护海洋的观念等的、具有非营利性且独立自治的组织。张弘等（2014）所定义的海洋社会组织，是指按照法律要求成立，通过各种手段参与国家海洋事业、海洋生态环境保护、海洋公共意识宣传等活动，最终以实现国家海洋各方面进步为目的的海洋非政府组织。
总的来说，学者主要从海洋社会组织的目标、特性和从事的活动领域方面对其进行概念界定。因此，借鉴学者的定义，文章中的海洋社会组织是指：围绕海洋问题，将海洋政治经济文化发展作为最终目标，具有志愿性、自治性、非营利性特点的，区别于政府和私营部门的组织。海洋社会组织既有一般社会组织的自治性、志愿性等特点，由于涉海也具有复杂性、地域性、开放性等特征。复杂性是相对于人们的认知而言的，由于早前对海洋认知不足，社会公众对涉海非政府组织缺乏了解，加之非政府组织参与海洋环境治理有多个领域，如海洋垃圾、海洋渔业可持续发展、海洋政策等。尤其是当范围从本国沿海地区扩大到全球海域时，这种复杂性随着海洋文化的巨大差异愈加突出。地域性是指海洋社会组织开展活动离不开海洋这个特殊区域，因此海洋社会组织的分布也有明显的地域性，我国海洋社会组织多集中在广东、山东、上海、浙江等沿海地区。这一特性也决定了海洋社会组织参与全球海洋治理时会有一定的偏向性，内陆的部分城市参与少甚至不参与。海洋社会组织的开放性取决于海洋作为一个不封闭系统的开放特征，如我国渔业协会往往会和周边国家的海洋组织有诸多往来，参与诸如涉韩水域渔船管理等涉外活动。

1.3 海洋社会组织的分类
海洋社会组织的分类并不唯一，它和一般的社会组织一样，存在着任意性和多样性。笔者在社会组织网全国性社会组织检索界面，以“海”“渔”“洋”“船”为检索关键词，对我国现有登记注册的全国性海洋社会组织进行查找，排除重复结果和与海洋不相关的社会组织，共得到24条结果，即目前在民政局登记注册的全国性海洋社会组织共有24个。如“中国海洋发展基金会”“中国海洋发展研究会”“中国渔业协会”“中国海洋学会”“中国海洋工程咨询协会”等。笔者在社会组织网地方社会组织检索界面，以“海洋”“渔船”“海上”“大洋”“渔业”等为检索关键词，对我国现有登记注册的地方性海洋社会组织进行查找，排除重复结果和与海洋不相关的社会组织，得出我国已在民政局登记注册的地方海洋性社会组织共267个。在社会上较为知名且具有代表性的地方性海洋社会组织有“三亚蓝丝带海洋保护协会”“海南省海洋环保协会”等。此外还有在工商局登记注册的、未登记注册的、港澳台的海洋社会组织不包含在统计数据里，如“大海环保公社”“中华保钓协会”“香港海洋公园保育基金”等。由此可见，我国大多数海洋社会组织仍为地方性海洋社会组织，基于我国社会组织发展现状，全国性海洋社会组织不宜过多，现有的主要全国性海洋社会组织负责统筹协调、全国上下联动的这一架构设计，比较符合我国海洋治理的实际需要。
与国外纯NGO不同的一点在于，我国社会组织大都承担着相应的国家使命或按照国家的相关要求开展工作，较多地体现了国家意志，这一点从社会组织的业务主管单位能够看出（表2）。《社会团体登记管理条例》对社会团体的登记注册提出业务主管单位事先审查要求，并依照本条例的规定进行登记，业务主管部门要求能够对主管的社会团体进行业务指导。根据《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，为提高行业协会自主性和发展空间，现已开始进行与业务主管的脱钩行动。如表2中，中国渔船渔机渔具行业协会和中国渔业协会目前已经与业务主管部门脱钩。学会则多由中国科学技术协会主管，承担该主管部门的部分委派工作，渔业相关的社会团体则由农业部主管，同理，其他社会组织由能够覆盖其业务范围的行政部门主管，并承接部门的相应工作。

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社会组织网上给出了民政局的官方分类，即直接按照一般社会组织分类方式，包括社会团体、基金会、民办非企业单位、国际性社团、外国商会以及涉外基金会五大类型，但是这种分类方式并不能反映海洋社会组织的特点。张弘等（2014）提出了两种分类标准，分别是依据组织的形成分为政府主导的海洋非政府组织和社会主导的海洋非政府组织；依据非政府组织在涉海事务中具体从事领域分为维权、开发和学术类的海洋非政府组织。吴宾等（2014）提出了三种分类方式，分别是：依据非政府组织组织活动涉及范围分为地方、全国和跨国类型的海洋非政府组织；根据组织产生过程中的施力方分为政府和社会分别占主导地位产生的海洋非政府组织；依据非政府组织在涉海事务中具体从事领域分为海洋环境保护、渔业发展、海洋维权、海洋科普类型的海洋非政府组织。
参考已有学者的分类方式，结合参与全球海洋治理的客体和最终目的，文章将海洋社会组织分为如下几类：海洋科学文化教育研究组织、海洋经济型组织、海洋健康类组织、海洋维权组织。海洋科学文化教育研究组织是以开展海洋科研、海洋职业培训、海洋教育等活动为主要任务，以推动海洋科学文化进步为目的的海洋社会组织，具体包括海洋各类学会、海洋各类研究中心、海洋科普中心、海洋类培训学校等，如“中国太平洋学会”“连云港海洋博物馆”“大丰海洋生物医药研究所”。其中海洋科教型组织类别下的海洋学会，根据学科性质又分为海洋综合性社团（如中国太平洋学会）、海洋科技社团（如中国海洋学会）和海洋社科社团（如中国海洋法学会等），前者属于综合学科，后两者属于单一学科社团（表3）。

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02我国海洋社会组织参与全球海洋治理现状

我国海洋社会组织参与全球海洋治理路径可分直接参与和间接参与两种（参见图1）。

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图1 海洋社会组织参与全球海洋治理途径

2.1 海洋社会组织直接参与全球海洋治理
海洋社会组织既可以直接针对全球海洋问题采取行动，也可以通过海洋环保呼吁等国际活动参与到全球海洋治理中。如2005年创立的中国第一家民间海洋环保协会——大海环保公社，主张“止步极地”运动，反对西北航道；海南省海洋保护协会与东方妙喜慈善基金会以及香港海洋动物保护基金会联合举行“拒吃鱼翅，保护海洋”活动；又如“中华保钓协会”，由于其能够“讲政府不敢讲的话，做政府无法做的事”，与政府的口头宣示不一样，保钓协会通过实际的保钓行为捍卫了国家主权，同时也成为联系海内外华人团结斗争的强有力纽带。
此外，我国海洋社会组织能够影响全球海洋治理的相关政策。在海洋健康方面，海洋社会组织也不是简单地说说不要过度捕捞，这会对海洋环境造成破坏，而是从更深层次，从渔民生计、环境经济学的角度，从基层社会生计的角度，来发现矛盾产生的原因以及矛盾造成的影响，然后通过继续深入研究找到解决问题的办法。这是海洋社会组织直接参与全球海洋治理的优势，即海洋社会组织中聚集的大量专业人才在基层活动中获取了大量第一手信息和资料，并依据这些资料整理出对已有海洋政策的建议意见，以期影响政策制定。如北京有鱼自然保育与可持续发展中心，它通过对海洋生态修复、渔业可持续利用和海洋生物多样性保护展开调查研究，力图影响政府政策的制定和修改；中国海洋法学会曾经直接参与向国务院有关部门提出关于批准《联合国海洋法公约》的建议，并为国家层面参与全球海洋治理提供法律研究依据，为维护我国海洋权益、促进海洋事业发展服务。
信息全球化是全球治理的一个重要部分，全球海洋治理同样也依赖于涉海信息的共享，我国海洋社会组织通过开展各项实地调查活动，掌握了大量的一手数据资料等信息，如上海仁渡海洋公益发展中心每年会发布《中国海洋环保组织名录》《中国海洋环保组织调查发展报告》等，这些信息成为全球海洋治理的重要依据。又如国家海洋局第一海洋研究所发布的全球海洋高分辨率再分析数据，是我国推进海洋核心科技创新、深度参与全球海洋治理的重要里程碑。国家海洋局第一海洋研究所虽然作为事业单位，并不是严格意义上的社会组织，但是它的经验值得海洋社会组织尤其是海洋研究组织借鉴，即向全球发布开放海洋分析资料，促进海洋信息共享。
从我国海洋社会组织参与全球海洋治理的三种方式可以看出，直接参与解决全球海洋问题的活动，是我国海洋社会组织直接参与全球海洋治理的最主要方式，相比于政府，海洋社会组织与民众的联系更加密切，也更加了解海洋具体存在的问题；相比于企业，海洋社会组织开展的活动都是非营利性质的，更能够获得民众的认可与支持。但是，我国海洋社会组织直接参与国际活动的力度不大，存在“国际海洋活动非国际”的尴尬局面，这与我国海洋社会组织的国际影响力和号召力不足有关。同样，在影响国际海洋政策方面，我国的海洋社会组织影响力集中在我国参与海洋全球治理方面；在信息共享方面，我国的海洋社会组织存在更新数据不及时、缺少信息共享平台等问题。

2.2 我国海洋社会组织与联合国组织的合作
我国海洋社会组织间接参与全球海洋治理，是指海洋社会组织通过影响或者服务于其他组织或者个人来间接处理面对的海洋事务，从而实现海洋经济、生态、文化等的可持续发展。目前我国海洋社会组织主要是通过与联合国、国际非政府组织合作，以及采取行动促进民众参与来间接参与全球海洋治理。
海洋社会组织与联合国的合作。作为目前处理国际事务最为权威的政府间国际组织，联合国的联合国开发计划署（UNDP）、联合国环境规划署（UNEP）和国际海事组织（IMO）等涉及海洋环境保护和海洋经济发展等多个方面，我国海洋社会组织与联合国这些组织的合作是一种间接参与全球海洋治理的有效途径。《联合国宪章》第71条规定：“经济暨社会理事会得采取适当办法，俾与各种非政府组织会商有关本理事会职权范围内之事件”，这也是联合国与各国非政府组织合作的法律基础。在我国，海洋社会组织与联合国的合作主要集中在联合国部分组织在中国的涉海项目上。例如，联合发起并创办中国首届海洋公益论坛，推动成立“中国海洋公益专项基金”；三亚市蓝丝带海洋保护协会参与了由联合国开发计划署、全球环境基金和中国政府共同参与实施的《中国南海沿海地区生物多样性管理项目》，该协会于2008年8月与联合国开发计划署以及国家海洋局签署合同，到2009年12月项目持续的一年时间里，在其参与的项目中陆续开展了各类海洋生态环境保护宣传活动、组织不同人群举办珊瑚礁知识及生物多样性讲座、通过珊瑚礁知识展板进行巡回宣传教育等各种活动。
我国海洋社会组织与联合国合作最主要的方式是合作签署海洋项目，不仅包括联合国与海洋环保组织合作的海洋环保、海洋生态保护和资源保护的项目，也包括联合国与海洋科学研究组织、海洋智库类组织合作的科学调查研究项目。在这些项目中，发起方一般都是联合国，我国海洋社会组织主要负责项目的具体实施和向联合国派出专家汇报项目实施情况。与联合国的合作有利于提升我国海洋社会组织在国际上的知名度，也为其与其他国际组织合作提供一个平台。但是，目前我国仅有少部分国际知名度较高的海洋社会组织能够搭上联合国这趟全球海洋治理的快车。

2.3 我国海洋社会组织与国际非政府组织的合作
首先，我国海洋社会组织可以接受国际非政府组织的资助。如海南省海洋环保协会与美国瑞尔保护协会、南太平洋经济合作组织合作红树林保护与传承项目。海南万宁和乐蟹保育中心是一家以恢复小海海洋生态环境、实现小海生态保护与产业可持续发展为愿景的海洋社会组织，它的主要资助者就有世界自然保护联盟（IUCN）；海南智渔可持续科技发展研究中心作为一家追求渔业可持续发展的海洋社会组织，其主要资助者包括The Packard Foundation（派克德基金会）以及UNDP-GEF （全球环境基金）；黑石礁守护者试图以黑石礁为根基，建立生态海湾示范区，它的主要资助者是全球护水者联盟（Waterkeeper Alliance）。此外，我国海洋社会组织还可以聘请国际非政府组织专家共同成立专家委员会，如天津滨海新区湿地志愿者协会专家委员会包括了国际鹤类基金会、美国保尔森基金会以及世界自然基金会的专家。我国海洋社会组织与国际非政府组织的合作主要有接受国际非政府组织的资金资助和聘请国际非政府组织专家的方式，有国际资金的支持，能够更好地保证后期信息共享渠道的建设和合作关系的建立，聘请国际非政府组织专家有利于弥补我国海洋社会组织对全球海洋问题的认知缺陷以及更好地将我国海洋治理与全球海洋治理接轨，为我国海洋社会组织参与全球海洋治理铺好道路。

03我国海洋社会组织参与全球海洋治理途径局限和优化

我国海洋社会组织要参与全球海洋治理，离不开民众的热心参与，同时也对参与成员的专业性、政治素养、语言能力以及国际视野等提出了要求。然而，我国国民的海洋意识淡薄，对“蓝色国土”淡漠，缺少强烈的海洋意识和活跃的海洋进取精神，也缺少维护海洋权益、保护海洋环境和资源、合理开发和可持续利用海洋资源的意识。这种情况不仅存在于内陆和边远地区，即使是生活在海边并从事涉海行业的人们，也存在“近海不识海”的问题。目前我国海洋社会组织的人员配置素质整体较低，在专业性、语言方面欠缺，由于用于人员的资金有限，我国海洋社会组织工资整体水平低，难以吸引更高层次海洋专业人员的广泛加入。我国的海洋社会组织需要通过人才培养和海洋宣传的方式努力促进公民加入组织、参与全球海洋治理。我国的许多海洋科技培训学校旨在培养海洋技术性人才，并且通过大海环保公社旗下的全球环保论坛为人们增加对全球海洋问题、全球海洋治理情况的了解提供渠道；此外，还通过推出国际广告来增进人们对海洋环保、海洋公益等的认识。如连云港海洋博物馆举办的“大型海洋生物科普展览”。
在全球化迅速发展和世界各地海洋问题频发的背景下，我国海洋社会组织必须逐渐壮大起来，成为全球海洋治理当中的一支重要队伍，在全球海洋治理过程中发挥着政府以及企业所欠缺的优势作用。对我国现有海洋社会组织发展状况的梳理发现，目前我国海洋社会组织参与全球海洋治理的活动主要集中在海洋环保组织；我国海洋社会组织直接参与全球海洋治理的途径主要有主张宣传活动、影响全球治理的相关政策和分享海洋信息资料等。我国海洋社会组织参与全球海洋治理多采取间接的方式，主要是通过与联合国、国际非政府组织的合作共同解决全球海洋问题。总的来说，中国作为世界第二大经济体，作为一个实力日新月异的新兴经济体，其海洋社会组织参与全球海洋治理仍处于起步阶段，参与程度低、影响范围小，要实现从本土到全球的完美转变，加快海洋社会组织的国际化还有很长的路要走。对于那些未在内陆登记备案和获得活动批准的港澳等地区的海洋社会组织，建议以粤港澳大湾区建设为契机，利用中央赋予的制度创新红利，在粤港澳大湾区开展相应的海洋社会组织管理与运作机制创新，共同参与国际活动。除了参与或者跟随国外海洋治理行动外，我国的海洋社会组织还应该结合国家外交战略和国际法战略，通过正式或非正式手段获取制度性权利。
目前学者对海洋社会组织的研究多集中在概念性、特征梳理类等基础性研究上，而对于海洋社会组织实践活动的理论研究较少。本文的研究为进一步开展我国海洋社会组织参与全球海洋治理的具体实践，以及对参与不足的原因研究等奠定了基础。在未来的研究中，应该立足于中国实践，增加对全球海洋治理的本土化研究以及海洋社会组织的国际化研究，进一步探索我国海洋社会组织如何更好地参与全球海洋治理。

文章来源于：中国国土资源经济
作者：王琪  中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授，法学博士。

王琪：我国海洋社会组织参与全球海洋治理初探

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