王 凯、倪建军：《“一带一路”高质量建设的路径选择》

  内容摘要
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  第二届“一带一路”国际合作高峰论坛全面开启了高质量共建“一带一路”的新阶段。高质量共建“一带一路”的推进既有六年来夯基垒台、务实合作所取得的成就作为坚实基础，又有中国的倡议引领、沿线国家的广泛认同以及联合国等国际机构的认可支持，但国际环境发展的不确定性和不稳定性、域内外大国的质疑与战略性竞争以及六年来建设进程中出现的具体问题也带来不容忽视的挑战或制约。
  “一带一路”建设在新阶段确定高质量发展方向，是中国因应国际环境变化、外界质疑，并及时解决建设进程中遇到的困难和问题的主动选择，将使“一带一路”建设更具可持续性。
  “一带一路”高质量建设是一项长期的系统工程，中国需要继续发挥引领作用，在寻求与沿线国家的利益交汇点的基础上，以高质量的基础设施为“骨骼”，以多元化的融资为“血脉”，通过构建区域价值链将禀赋不同的沿线国家聚合为一个有机整体，同时以机制化建设作为切实保障，以实现高质量建设的各层目标。
. X+ n1 |' i4 k+ i* k  “一带一路”倡议提出六年来，已完成立柱架梁的总体布局，成为世界广泛参与的国际合作平台和普受欢迎的国际公共产品。2018年8月，习近平主席提出要“推动共建‘一带一路’向高质量发展转变”，将提高发展质量作为下一阶段共建“一带一路”工作的基本要求。2019年4月26日，习近平主席在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上，明确提出“将高质量共建‘一带一路’确立为未来合作的主线”，“一带一路”由此进入高质量建设的新阶段。本文旨在厘清高质量共建“一带一路”的深刻内涵，明确新阶段的发展目标，进而结合推进高质量建设的有利条件和制约因素，探究可行的建设路径，以期推动“一带一路”高质量建设行稳致远。
  
- R  j" W* |  J4 {  j  一“一带一路”高质量建设的内涵与目标
  
1 h$ t0 H0 [8 `( ?/ b" B5 ~  自2013年倡议提出后，六年来“一带一路”建设已取得重要进展和显著成效：国际合作范围持续扩大，合作对象由亚欧大陆、非洲国家推向拉美加勒比地区及南太平洋地区，共建“一带一路”日益成为国际社会共同的事业；“五通”建设成效显著，“六廊六路多国多港”的互联互通架构基本形成，中马友谊大桥、亚吉铁路、瓜达尔港以及卡洛特水电站等诸多项目已落地生根，务实合作已开始向制造业和服务业推进。基础设施的改善带来贸易和投资的显著增长，自2013年至2018年，累计超过6万亿美元的货物贸易额、900多亿美元的对沿线国家的直接投资金额、覆盖40多个国家的大规模国际产能合作，不仅为沿线国家创造了30万个就业岗位，带来发展平台和通道，更使得“一带一路”成为全球经济的重要增长源，到2040年前带来世界GDP每年约7.1万亿美元的增长。
  随着建设进程的向前推进，“一带一路”面临更趋复杂的国际形势。当前世界正处于百年未有之大变局，全球治理转型的时间跨度明显拉长，中美战略博弈空前激烈复杂。美国推动单边主义和保护主义冲击国际秩序，四处挑起经贸摩擦，干扰全球产业链和供应链，损害全球经贸秩序，世界经济下行风险加大。若美国实质性的推动中美“脱钩”，迫使相关国家选边站队，将对中国与“一带一路”相关国家经贸合作带来明显冲击，中国加强和改善“一带一路”建设将面临比过去更大的困难。在越来越多的国家认同“一带一路”倡议的同时，也有一定质疑，且集中指向某些特定问题，比如认为“一带一路”就是中国的对外援助计划，是中国凭借经济资源在沿线国家划定势力范围；担心项目缺乏透明性和可持续性，会令共建国陷入债务危机；批评项目破坏沿线环境，转移污染和过剩产能；忧虑与中国更深层次的经济合作将会面临来自中国的贸易冲击等等。无论是因偏见而刻意歪曲，还是因沟通不畅而产生误解，这些负面舆论已成为推进“一带一路”建设的阻力。此外，世界银行、汇丰银行等机构对中国在东南亚、非洲等地的项目进行调查研究后指出，中方在融资渠道、保护环境、提升透明度、履行企业社会责任、与当地居民沟通等方面存在不足，如不解决，这些问题将会影响“一带一路”共建项目的进程与质量，甚至直接影响其落地效果。
  “一带一路”建设在新阶段确定高质量发展方向，是中国因应国际环境变化、外界质疑误判，并及时解决建设进程中遇到的困难和问题的主动选择，将使“一带一路”建设更具可持续性。“一带一路”是一个综合、系统、全方位合作的高效平台，对“高质量建设”的内涵也应全面、整体、综合的进行剖析。
  “高质量建设”一是指“发展愿景”的高质量。推动共建“一带一路”的愿景已由起初的打造“区域经济合作架构”提升为“构建人类命运共同体实践平台”，“一带一路”源自中国更属于世界，其主旨是为全球治理奉献中国理念，将中国与沿线国家的利益紧密联结，共同应对各类挑战。二是指“合作路径”的高质量。既要推进海陆空网的“硬联通”，又要加强各个层面的战略对接。这不仅包括与沿线国家的对接，也包括与联合国和其他国际组织的对接；不仅是指发展战略的对接，也包括产业企业对接、规则标准对接互认，以及专业领域的对接合作。三是指“建设方式”的高质量。高质量建设就是要从宏大的框架结构向企业、规则、人才、文化等微观领域聚焦，且在共建过程中强调创新、协调、绿色、开放、共享、可持续等理念，致力于实现多方利益最大化。高质量建设仍强调“发展导向”，但更注重在发展中规范，在规范中发展。
8 b' L: A$ w6 S2 R  |" _+ ?  着眼于构建人类命运共同体的发展愿景，“一带一路”高质量建设秉持共商共建共享原则，坚持开放、绿色、廉洁理念，实现高标准、惠民生、可持续目标。为此，新阶段“一带一路”要继续扩大“朋友圈”，将国际合作高峰论坛机制化实体化，为沿线国家提供更多相互交流的机会与合作平台，推动经济发展水平各异、资源禀赋不同的国家紧密合作，依其比较优势参与全球分工，完善全球产业链、供应链，形成促动全球经济增长的合力。推进环境、融资、财政、项目、基础设施的可持续性，而“一带一路”自身的持续性发展是其推动世界经济持续增长的重要前提。“一带一路”高质量建设的首要任务仍是解决发展中地区基础设施不足的短板，要着手细化规则、提升实效，打造一批综合效益好、有助于当地社会经济发展和民生改善的项目。
# ^8 U; Q/ q; r" E, b$ K  对中国而言，高质量共建“一带一路”是中国经济进入高质量发展阶段的自然延伸，能够为中国经济高质量发展营造良好的外部环境。目前“一带一路”建设已使我国西部地区从对外开放的“后卫”变成“前锋”，2019年8月，中国发布《西部陆海新通道总体规划》，深化陆海双向开放、推进西部大开发，对未来5至15年西部陆海新通道建设进行了全面部署。西部陆海新通道北接丝绸之路经济带，南连21世纪海上丝绸之路，协同衔接长江经济带，是将中国腹地与“一带一路”联通，推进西部地区高质量发展、形成开放新格局的重要举措，使中国能更好地利用全球市场和资源来推动经济的高质量发展。而东部地区可以加速转型升级，形成新的增长动力，区域经济结构将朝更为平衡的方向调整。
  
二“一带一路”高质量建设的有利条件和制约因素
  
" ?' x1 T7 w! C+ v( W4 X  新阶段推动共建“一带一路”沿着高质量方向前进既有六年来务实合作所铸就的坚实基础，又有中国的倡议引领、沿线国家的广泛认同以及联合国等国际机构的认可支持，但域内外大国的战略性竞争及项目建设中存在的具体困难也带来不容忽视的挑战或制约。
; c9 \# }' O0 N! t, r7 N  具体来看，“一带一路”高质量建设的有利条件主要有以下几方面。
' I# L* Z! T' Z' i5 H4 R& A2 q  首先，中国的经济实力与发展经验是高质量建设走深走实的坚实基础。近年来中国消费强劲增长，依据国家统计局的数据，保守估计到2020年将取代美国成为全球第一大消费市场。高质量建设离不开高水平开放，中国不断降低贸易壁垒、举办进口博览会、促进贸易便利化，并在“一带一路”第二次国际合作高峰论坛上宣布将采取“更大规模增加商品和服务进口”等一系列全方位扩大开放的举措，沿线国家因此能更好地分享中国巨大的消费市场，使“一带一路”建设不仅限于生产层面的产业合作，还能解决最终产品的消费问题。此外，中国经济正由高速增长转向高质量发展，新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化加快推进，新经济增长点不断涌现，能够为“一带一路”高质量建设注入强劲动力。
  其次，除继续夯实和延展合作架构外，2017年以来中国开始针对前期建设进程中出现的具体问题，在环境、资金、债务等领域制定或与联合国、多边开发机构联合制定规则、原则，致力于为高质量建设提供规则支撑。例如针对建设资金的可持续性制定《“一带一路”融资指导原则》、《“一带一路”绿色投资原则》，并在2019年3月与亚投行、亚洲开发银行、世界银行等8家机构签署《关于共同设立多边开发融资合作中心的谅解备忘录》；针对绿色治理与联合国环境署共同成立“一带一路”绿色发展国际联盟，出台《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》、《“一带一路”生态环境保护合作规划》；针对共建国的债务可持续性发布《“一带一路”债务可持续性分析框架》；等等。此外，2018年成立的“一带一路”国际合作高峰论坛咨询委员会也为“一带一路”高质量建设提供智力上的支撑。
  再次，沿线国家和国际机构的认同、支持和积极参与是“一带一路”高质量建设的重要保障。“一带一路”六年进程中取得的成效使共建国获益，令其对“一带一路”的认同感和支持率不断提升，与中方签署合作文件的国家和国际组织已由2017年9月底的74个上升到2019年8月底的166个。各国对高质量共建“一带一路”的合作理念、发展方向以及机制建设达成了广泛共识，沿线国家在行动上积极将本国的发展战略与“一带一路”对接。例如2019年9月11日，中国与哈萨克斯坦签署《关于落实“丝绸之路经济带”建设与“光明之路”新经济政策对接合作规划的谅解备忘录》。此外，日本、印度及部分欧洲经济体对通过第三方市场合作的方式参与共建“一带一路”也渐趋积极。更重要的是，2017年“一带一路”合作倡议及共商共建共享原则已被联合国接受，成为联合国实现2030年可持续发展目标的重要平台和合作理念，这将使“一带一路”高质量建设与2030年可持续发展议程相互促进、相互融合，并有助于化解部分国家对“一带一路”的疑虑。
  推进“一带一路”高质量建设也面临挑战。
  一方面，美欧日等纷纷推出制衡“一带一路”的竞争性战略，且突出高质量标准。如2018年美国成立国际发展金融公司（USDFC），旨在对“印太”地区中低收入国家及向市场经济转型国家的高质量基础设施投资进行援助。除单边行动外，美国与日本、东盟、新加坡、印度、澳大利亚达成双边或三边基础设施合作框架，且联合日本共推高质量基础设施投资标准，把透明度、市场化融资、开放型基础设施及债务可持续作为高质量投资的基本原则。2019年6月，在美日推动下，G20大阪峰会通过了《G20高质量基础设施投资原则》。美国的意图是抢占“印太”基础设施投资规则的主导权，以对冲中国“一带一路”倡议的先发优势，加大中国与其他国家开展“一带一路”合作的阻力。欧盟和部分欧洲国家则对“一带一路”倡议采取保护主义政策，加大对中国投资基建项目的规则审查、安全审查，使包括匈赛铁路在内的中方在欧项目建设进程受到明显影响。日本对华开展“一带一路”第三方市场合作的同时，对本国企业参与合作施加诸多限制，并专门将港口、铁路、机场等项目划为“特殊领域”，不建议与中方合作。此外，日本一方面与印度推进“亚非增长走廊”计划，一方面与美、澳共同推进对印太地区基础设施项目的投资，2019年9月又与欧盟签署加强基础设施建设的相关协议，希望推进双边在印太地区、西巴尔干地区和非洲地区完善道路、港湾等基础设施的合作，对冲“一带一路”影响力意图明显。美欧日投资基础设施有助于缓解建设资金的压力，但其意图若主要为抑制、防范中国，则会形成恶性竞争，导致出现“多带多路”，最终形成基础设施领域令发展中地区难以承受的“意大利面条碗”效应。
4 |& c' d( z" _/ R: n  另一方面，“一带一路”的具体项目建设存在困难。一是部分国家在项目建设上存在分歧。不同国家对不同类型基础设施建设的优先顺序、项目走向与布局都有不同的考虑。如在中蒙俄经济走廊建设中，俄罗斯希望引进中国资金解决因交通不便、地广人稀而融资困难的远东地区的发展难题。蒙古国也期待加强合作，但有些担心会流于中俄合作的过境通道。而中国部分学者提出，俄罗斯远东及蒙古国地广人稀，经济发展水平不高，大规模兴建基础设施不具有经济可行性。二是部分地区政局变动、地缘冲突呈加剧态势。如中东地区的安全与稳定形势直接影响着中国—中亚—西亚经济走廊，宗教冲突、民族冲突不断，致使项目投资风险推高，建设成本增大，进而导致融资困难、发展困难，而这又加剧不稳定。三是各国基础设施采用的施工标准、管理体制、配套能力差异较大，给对接兼容带来困难，易导致项目进程受阻或工期延长，同时也使部分已落地的基础设施难以真正实现互联互通。仅就施工标准来看，“一带一路”沿线中国企业承担的工程项目中国标准占到35%，项目所在国标准占到了24%，其他标准则分别来自美国、英国、法国、俄罗斯。
  
三“一带一路”高质量建设的实现路径
  
  从打造区域经济合作架构到构建人类命运共同体，从谋篇布局到精耕细作，“一带一路”沿高质量方向的发展将更加艰巨、更加复杂，是一项长期的系统工程。中国需要继续发挥引领作用，在寻求与沿线国家的利益交汇点的基础上，以高质量的基础设施为“骨骼”，以多元化的融资为“血脉”，通过构建区域价值链将禀赋不同的沿线国家聚合为一个有机整体，同时以机制化建设作为切实保障，以实现高质量建设的各层目标。
  
" c3 B1 I7 G( U- D0 f0 g  （一）推进高质量的基础设施建设。高质量的基础设施是实现“一带一路”高质量建设的重要前提，是其他产业进行布局的必要基础。
  首先，高质量并不必然意味着采用最高标准，而是要基于沿线发展中国家的国情及其国内法律、政策，在提高标准与控制成本之间、满足当前需求与拓展长远发展空间之间寻求平衡，同时还要考虑项目所在国的市场容量、运营能力、配套设施等细节，避免建成后长期闲置，不能充分发挥功效。
# q! [+ }8 L' X, h% e. V4 _  其次，要在工程建设标准采用上与沿线国家或第三方达成共识，标准兼容对接是提升基础设施互联互通效率的关键。鉴于国际标准未必符合项目所在地的实际，而中国与参与共建的国家也较难共同制定各方都能接受的标准，因此可协商设立区域或次区域标准，如东盟标准、中亚标准。此外，中方既要加强与国际标准的对接，也要致力于输出自有标准，可选择高铁、核电、风电等优势领域，以中国标准打造一批示范性项目，改变合作方“中国标准落后”的固有偏见，提升中国标准的全球影响力。
  再次，作为出资方、建设方，中方企业应积极履行企业社会责任，除与当地政府沟通外，也要了解民间组织、社区居民等其他利益相关者的诉求，要在条件允许时提升项目的本土化水平，加强当地员工培训，创造更多就业机会。要提高项目竞标、采购、建设、运营等环节的透明度，减少信息的不对称，增强公众信任。所有这些举措既能使项目对当地有更强的正向溢出，真正做到惠民利民，也可减少中方企业在投建营等环节上可能遭遇的风险。此外，中国还应引导沿线国家的政府和民众对中国投建的基础设施形成合理、适度的预期，减少因沟通不畅而引发的误判。
  
  （二）推进多元化的融资体系建设。高质量建设“一带一路”首先要确保其建设资金的可持续，因此有必要推进参与主体多元化、融资模式和融资来源多元化。
  首先，引领民企参与“一带一路”建设。在“一带一路”建设初期，中国政府及国企央企发挥了重要作用，但在高质量建设的新阶段，沿线国家要实现经济持续发展的目标，“一带一路”建设必须逐步过渡到市场主导，引领民企广泛参与进来，实现建设主体的多元化。一是积极推进政府和社会资本合作（PPP模式）；二是由政府对沿线各国进行区位优势的评估，提供具有公共产品特征的“风险识别产品”，选择有长期发展和战略价值的地区引导民企进入；三是继续以投建工业园区的形式打造吸引民间资本的平台，整合“碎片化”的资本形成产业集群，助推在园企业获取外部规模经济效益，提升抗风险能力。
. i* [; ~& m) W8 C& k( H5 o  其次，加强中国企业与外国企业的第三方市场合作。发达国家的参与能使“一带一路”建设主体和融资来源进一步多元化。事实上，通用电气等一批外国企业正积极参与“一带一路”建设，并从中获得可观收益。与发达国家的合作难点在其政府对中国的戒心与防范，因此中国应推进本国企业与外国企业的第三方市场合作，以外国企业的利益诉求倒逼外国政府对“一带一路”建设的支持，净化“一带一路”建设的国际舆论环境。
" I& H1 y+ G. Y! o  再次，打造多元化的融资来源和渠道，改变以贷款为主的融资模式和主要依赖中国主导的多边开发机构和中国政策性银行、国有商业银行的现状。以公共部门注资为主符合基础设施具有公共产品属性的特征，但鉴于“一带一路”巨大的项目融资要求，应充分调动市场资源，进行高质量融资，形成主权基金、国有资本、民间资本、外国资本、国际金融机构的多元化融资来源以及贷款、各类投资基金、主权债券、专项债券等多元化的融资渠道。为此，需要制定更加细化的合作模式和机制，做好试点工作，同时对“一带一路”项目的风险与收益进行严格、全面、透明的评估，以使各方形成稳定预期，强化其投资信心。
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$ _8 w8 n7 @9 X5 H  （三）引领构建“一带一路”区域价值链。构建区域价值链就是在区域范围内联合产业互补性强的国家或地区，通过区域性跨国企业网络组织将研发、生产、销售、回收处理等生产活动连接起来，实现商品或服务的价值。由于在要素禀赋、工业化发展水平等方面差异巨大，中国与“一带一路”沿线国家在产业间和产业内的互补性强于竞争性，因此拥有构建区域价值链的先决条件。六年来中国在经济走廊和通道建设、基础设施建设、贸易投资自由化便利化以及融资机制等方面提供的经济类区域性公共产品，有利于降低物流成本、交易成本，推动要素高效配置，深化产能合作，为沿“一带一路”打造区域价值链打下坚实基础。中国庞大的经济体量、广阔且具发展潜力的消费市场以及多年来参与国际分工所积累的技术、资本优势，使其能够作为区域核心在“一带一路”区域价值链中发挥联结内外的枢纽作用，对外继续承接来自发达地区的新技术和新产品，对内则以直接投资、产能合作的形式将价值链条向沿线国家延伸，依据要素禀赋的异质性在不同规模、不同技术水平的企业间开展制造业合作，把更多的国家引入到全球价值链中。区域价值链的构建一方面有利于中国推进产业结构升级，巩固并提升全球价值链地位；另一方面沿线国家也能嵌入到生产链条中，享受产业合作带来的增长红利，加快工业化、城镇化进程，提升民众生活水平。
  在“一带一路”高质量建设阶段，中国作为引领者可从以下方面入手：一是，应继续优化并整合基础设施、工业园区，统一建设标准，提高采购、通关等政策的透明度，让“一带一路”更健康、协调，以更有效的促动商品、资金、技术和人员的流通。二是，巨大的市场需求是区域价值链得以构建并运行的重要基础，因此中国要继续培育和壮大国内市场规模，为沿线国家提供最终消费品市场这一公共产品，以形成沿线国家间生产—消费的完整循环，降低对外部发达国家终端市场的依赖。沿线国家自区域价值链中获得的红利将提升民众的购买力，这也将在完善区域价值链治理和扩大区域市场规模之间形成良性循环。三是，要对各国、各地区甚至各城市的要素禀赋调查研究，以形成合理布局，调动合作的积极性，同时也能防范和化解风险。四是，引领区域价值链也对中国的创新能力提出更高要求。自主创新既是中国向沿线国家转移技术的支撑，同时也将推动中国继续向全球价值链高端攀升。中国在全球价值链中的位置越高，能够向沿线国家延伸的区域价值链也就会越长，“一带一路”建设也就会惠及更多国家，同时中国也能实现以创新驱动的经济高质量发展。
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  （四）推进务实、兼容的机制化建设。机制化建设有助于确定各方的行为准则及权利和义务的分配，是降低制度性交易成本、推动各国持续有效合作的重要保障。机制化建设应成为“一带一路”高质量建设的方向，由项目导向逐步向规则导向调整。“一带一路”倡议提出六年来，围绕互联互通已在会计准则、知识产权、海关制度、税收征管等领域形成许多有创新意义的合作机制。在新阶段，机制化建设应继续坚持问题导向、实践导向，即通过解决实践中出现的问题来促进机制建设，在基础设施建设和产能合作方面完善项目评估、遴选以及合法合规经营机制，健全风险共担、收益共享的融资机制；在贸易、投资领域继续缔结多双边自由贸易协定、投资协定，建立设施联通协调机制，为贸易便利化、投资便利化提供制度性保障。此外还要强化安全风险防范机制的建设，完善监测和预警机制，既要防范投建营风险，也要防范政治风险。
& l) X1 L* G4 E6 R  在现有条件下，“一带一路”不应追求一体化、全覆盖的机制化建设，而应遵循务实、兼容、多元的原则。一是，“一带一路”沿线既有双边、次区域以及多边层次上业已存在的诸多经济一体化机制，也有美欧日等旨在应对“一带一路”倡议的区域合作构想，同时沿线各国国内战略也各有不同，因此“一带一路”机制化建设必须是兼容的，要与各类机制实现对接，这也决定着其建设必然是一个渐进性过程。二是，沿线国家经济发展水平参差不齐，参与机制化建设的能力千差万别，对“一带一路”建设的意愿与诉求也不相同，因此“一带一路”机制化建设在所涉领域、覆盖的地域范围以及规则的约束力方面必须是多元化的，是灵活多样的，同时必须解决好机制安排下的利益分配问题，才能保障机制建设的可行性以及制度的有效性。



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2 M5 i* c8 ]& q( L* ?" e! C    作者：王凯  北京科技大学东凌经济管理学院副教授；倪建军  中国现代国际关系研究院世界经济研究所副所长、研究员