海岸带地区作为人口高度集聚区域，资源环境承载问题突出、空间开发保护矛盾也较为集中。科学编制海岸带规划，加强海岸带资源的保护，推进其可持续利用，对维护国家生态安全、促进经济社会可持续发展具有重要意义。国外开展海岸带研究较早，1972年美国就将海岸带综合管理（ICZM）作为实施陆海统筹的有效管理手段。截至20世纪90年代中期，世界上已有过半的沿海国家开展了相关的实践工作。我国对海岸带的研究起始于20世纪80年代。1985年颁布的《江苏省海岸带管理暂行规定》和1986年颁布的《上海市滩涂管理暂行规定》，是我国最早的地方性海岸带法规。相对而言海岸带规划则起步较晚，2004年山东省开始编制《山东省海岸带规划》，2017年在《广东省海岸带综合保护与利用总体规划》的基础上国家海洋局发布了《关于开展编制省级海岸带综合保护与利用总体规划试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），开始对海岸带规划的编制进行规范。2019年规划体系改革后，海岸带规划得到了高度的重视，自然资源部陆续将浙江、山东等省，青岛、舟山、台州等市列入新一轮海岸带规划编制的试点范畴。在当前全国开展国土空间规划体系建设的大背景下，有必要进一步研究海岸带规划的相关政策保障问题，促进规划的落地实施。
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. S, @: B# L2 Y3 R$ e: T海岸带规划的实施难点) |4 F. P! B( C. `
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涉及内容广泛，多部门协调难度大。海岸带规划在范围上跨越海陆交界，涉及内容较为广泛。早期编制的海岸带规划脱胎于城市总体规划和海洋功能区划，其关注的内容相对集中在空间方面。实践探索中，规划编制的内容不断扩充。至2017年，国家海洋局发布的《指导意见》明确省级海岸带规划的编制内容包括：资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价、保护与利用总体格局、生态安全保障、集约配置海岸带资源、优化海岸带产业结构、空间精细化管控等方面。其内容跨越了多个专业，涉及自然资源、生态环境、发改、交通运输、文化旅游等多个部门，规划的实施有赖于各部门之间建立长期稳定的协调机制。规划实施传导机制有待明确。2019年规划体系改革之前，海岸带规划并非法定规划类型，在实施层面缺乏法定的约束力。要想落实规划的管制意图，通常采用的方式是使用配套政策的方式将规划的内容进行“转译”，然而政策制定往往相对滞后，这在一定程度上增加了规划的实施难度。规划体系改革后，海岸带规划在国土空间规划“五级三类”的体系中定位为“专项规划”，目前专项规划内容如何向实施层面的详细规划传导，仍在探讨中。笔者建议，采用技术标准体系与政策保障体系相结合的实施途径。
. g& w0 y6 {+ T9 `- I5 o. o$ n海岸带规划现有政策保障* h0 v% m( B' t! b/ C3 e* E
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海岸带规划的政策保障以规范性文件、地方法规及规章等形式存在，目前主要包括海岸带综合管理、空间管制分区、自然岸线保有率控制、海岸带建设退缩线制定、围填海管控等。海岸带综合管理。实施海岸带综合管理是美国、日本等发达国家应对海岸带综合性问题的成功经验。自20世纪90年代开始，我国沿海地区开始研究海岸带综合管理的政策。目前山东省威海市和青岛市已通过地方法规的形式明确了承担海岸带综合管理的机构，福建省沿海的厦门、泉州、莆田等市则实行了建立海岸带综合管理联席会制度的方式。空间管制分区。设立空间管制分区的目的在于打破陆海管理分割，通过制定“陆海一体”的主体功能分区方式统筹陆海保护与利用。目前福建、山东等地已采用地方法规的形式要求在海岸带范围内划分严格保护区、限制开发区、优化利用区等管制分区并落实相应的管制政策。自然岸线保有率控制。为加强海岸线保护与利用管理，2017年国家海洋局发布《海岸线保护与利用管理办法》，制定了沿海各省级行政单位的自然岸线保有率管控目标，随后各省通过文件的形式将目标进行分解，落实到其下属的沿海各市。海岸带建设退缩线制定。海岸带建设退缩线是指沿海一定类型的建构筑物退后海岸线的距离控制线，制定的目的主要是出于防灾、保护风貌等角度的考虑。目前福建、海南、山东等省已在地方法规中明确了海岸带建设退缩线的要求。围填海管控。围填海管控政策由来已久，早在1985年《江苏省海岸带管理暂行规定》中就对围填海制定了管控内容。目前沿海各地均制定了管控围填海项目类型、规模、位置等相关政策。2018年国务院印发《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》，取消围填海地方年度计划指标，规定除国家重大战略项目涉及围填海的按程序报批外，全面停止新增围填海项目审批。相关问题分析: c/ F, \1 u+ F
% x2 f8 h$ F* j% i综合管理机构难以建立。从目前各地实践来看，海岸带综合管理采用的方式大致有3种：一是新成立海岸带综合管理机构；二是现有部门加挂海岸带综合管理职能；三是建立由省市主要领导牵头的部门联席会制度。从运作情况来看，除联席会制度正常运行外，其他两种方式均存在一定的问题。如：目前仅有山东青岛尝试采用新成立海岸带综合管理机构的方式，按照1995年颁布的《青岛市海岸带规划管理规定》，青岛应成立海岸带规划管理委员会，承担协调海岸带管理、重大事项审议等职能，但由于该机构人员设置与市城乡规划委员会基本相同，因此搁置多年，一直未能真正建立起来；而现有部门加挂海岸带综合管理职能的方式也普遍存在机构设置等级不高、协调事务困难、人员配置难以保障等问题，使得综合管理的职能在该部门逐渐淡化。空间管制分区政策难以实施。2014年起海岸带规划管理逐步引入主体功能区划分的概念，期望以此避免毗邻陆域和海域出现功能严重不协调的现象。然而，在实施中却遇到了两大问题：一是增加空间类型划分的种类，加深了多规矛盾。虽然建立空间管制分区的初衷在于统一海岸带范围内的多种规划，减少多规矛盾，但实际上其整合的各类规划内容变更较为频繁，海岸带规划空间管制分区的内容难以进行相应的实时更新调整，也难以解决所有规划的矛盾，最终的结果往往是在原有各类规划提出的空间类型划分基础上又新增了一种划分类型，反而进一步加深了多规矛盾。二是限制开发区界定模糊，设置必要性存疑。如：福建、山东威海和青岛的海岸带空间管制分区政策制定时为体现管制等级差异，均设置一定范围的限制开发区，但对范围界定、管控要求等表述却较为模糊，无法进行实施管理。政策刚性程度不易把控。在海岸带政策刚性方面普遍存在“一刀切”与“留弹性”之间的矛盾。两者的矛盾在海岸带建设退缩线、自然岸线保护等政策中体现较为突出。如：海南省的海岸带建设退缩线采用“一般岸段200米、特殊岸段100米”的标准，福建省采用“未建成区建筑后退线为沿平均大潮高潮线起向陆域延伸不少于200米”，两地均采用了“一刀切”的管理方式，比较容易理解并贯彻实施，但也存在面对复杂情况时较为僵硬的问题，影响海岸带地区的合理开发和部分项目的落地。而采用“留弹性”的方式虽能应对复杂情况，却容易使个例演变为常态，最终导致管理的失控。难以适应更加综合的海岸带规划。目前大部分地区的海岸带相关政策颁布于2017年以前，与早期的海岸带规划编制的关注点一致，这些保障政策也主要集中在空间层面。2017年之后伴随《关于开展编制省级海岸带综合保护与利用总体规划试点工作的指导意见》的颁布，海岸带规划的内容进行了极大的扩充，在原有空间层面的基础上增加了资源利用、生态环境、产业发展等内容。原有重点关注空间的保障政策体系已难以应对新的发展要求。而各地现行的资源、生态、产业等方面的政策极少有专门针对海岸带的内容，考虑到海岸带地区的特殊情况，在政策制定方面应当紧跟时代步伐，进一步完善海岸带规划的政策保障体系。! G# [ e: E5 y+ R: t: y/ G, Z
相关政策保障建议7 C9 [4 T2 Q/ {2 _
5 k. ^( M" t* D4 w( I/ z2 P# ]建立自上而下的综合管理联席会制度。国务院机构改革之前，海岸带综合管理最大的难点在于陆海分割。改革之后，包括海域在内的自然资源管理事权统一到了自然资源部门，陆海分割问题得到根本解决。但目前海岸带规划大量涉及资源、生态、产业、执法等空间布局之外的问题，海岸带综合管理制度仍有待建立。从各地探索的经验情况来看，福建省沿海各市采用的海岸带综合管理联席会制度相对成功。建议以此为基础探索形成一个自上而下、长期有效的制度，解决部门之间管理的矛盾冲突，实现海岸带地区区域协调发展。将海岸带空间管制分区纳入国土空间规划体系。规划体系改革后，国土空间规划的分区与用途分类已进行了统一，将包括海域、海岛在内的国土空间纳入到了统一的框架体系之下，由此实现了设立海岸带空间管制分区政策的初衷。在此情况下，海岸带地区已无必要再单独设立空间管制分区体系。建议以国土空间“双评价”为基础，将原有海岸带空间管制分区纳入到国土空间规划的成果中，落实国土空间规划关于三条控制线以及规划分区的有关政策要求。完善海岸带产业准入和退出政策。结合新时期海岸带规划的扩充内容，应进一步完善海岸带产业政策，在国土空间用途分类的基础上加强对产业类型的控制和引导，研究制定海洋产业发展的政策内容，弥补此前政策过度集中于空间层面而缺乏产业引导和管控方面的不足。在产业准入政策方面，海岸带范围不宜沿用原有针对行政区全域的产业政策，建议根据不同海岸带地区的特点，制定差异化的产业准入制度，设定鼓励类、限制类和淘汰类的产业。在产业退出政策方面，对于不符合条件的现状项目，在遵守相关法律法规的前提下，可制定激励或约束性政策，推动其进行调整或搬迁。建立海岸带生态补偿制度。单纯从空间管制的角度难以从根本上解决海岸带地区长期存在的资源过度开发、环境破坏等问题，建议通过制定相关政策的方式逐步完善海岸带利益相关方参与制度、多样化的环境保证金制度，建立海岸带生态补偿制度，从而调节资源开发利用过程中的利益关系，改变海岸带地区生态环境公共物品使用及破坏成本较低的现状，遏制长期以来海岸带地区“无序、无度、无偿”的开发利用现象，促进海岸带地区经济环境协调发展。积极开展政策的制定评估工作。结合规划体系改革的新形势及国家政策的新要求，及时开展海岸带相关政策的制定和调整工作。积极开展海岸带政策的评估工作，通过建立一定的评价标准体系，设置相关的评估程序，对海岸带相关政策的各个阶段、各个环节进行考察，对政策的产出和影响进行检测和评价，及时根据评估结果开展政策调整。在政策评估中应重点关注政策的刚性程度问题，保障在生态、安全等关键问题方面绝不放松管控，在一般性问题上则可以结合实际情况，留出可实施的弹性空间，刚弹结合，保障政策目标的实现。
" k h1 |5 J" d2 ~( r& B/ T" u文章来源：原刊于《中国土地》2020年第03期
4 S3 e8 e% W0 T3 |7 a! O8 }李欣，叶果，青岛市城市规划设计研究院 |
