贾宇：国际法视域下的图们江和日本海问题

东北亚地区的海洋政治地理特征明显。海洋形势、领土争端、国家关系等热点和难题，与本地区百余年来复杂的历史背景密不可分，甚至“可以追溯到近代的中国清王朝衰落、西方列强掠夺、日本对外侵略殖民”。日本海既是北太平洋的边缘海，也是《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)中的“闭海或半闭海”。图们江流经中朝俄三国，是注入日本海的重要河流。这个独特的江海地理特征和政治背景，是本文从国际法角度探讨图们江和日本海问题的基础。图们江发源于中国的长白山东南部，干流总长525公里，绝大部分是中朝界河，长约510公里。图们江在吉林省延边州珲春市敬信镇防川村中俄边界“土”字界碑处的最下游约15公里成为朝俄界河，最终流入日本海。日本海位于东经127°20'至142°15'和北纬34°26'至51°41'，是西北太平洋的半封闭边缘海，呈东北西南走向，由库页岛、日本列岛、朝鲜半岛和西伯利亚东部所围绕。日本海的面积约100万平方公里，东西最大宽度约为855公里(460多海里)，平均水深1350米，自北向南有诸多海峡与鄂霍次克海、西北太平洋和东海相连，主要是:鞑靼海峡、宗谷海峡(又称拉彼鲁兹海峡)、津轻海峡、关门海峡和朝鲜海峡(包括釜山海峡和对马海峡)。一、图们江问题的历史沿革1689年，中俄签订的《尼布楚界约》规定，中俄两国东段边界以额尔古纳河、格尔必齐河、外兴安岭至海为界，线之南归属清国，线之北归属俄国。黑龙江、乌苏里江都是中国内河，两河流域及滨海地区都是中国领土，中国是日本海沿岸国。(一)图们江出海口的丧失19世纪中叶，当“摇摇欲坠的亚洲帝国正在一个一个地成为野心勃勃的欧洲人的猎物”时，“英国和法国对中国进行的战争只是让俄国得到了好处”。通过《爱珲城和约》和《北京续增条约》，沙俄割占了中国黑龙江以北、外兴安岭以南60余万平方公里和中国乌苏里江以东、以南滨海地区图们江口到黑龙江口40万平方公里的土地，中国还丧失了日本海沿岸大片领土，使中国东北地区彻底丧失了日本海的出海口。1858年9月，马克思在《英国和中国的条约》中指出，“第一次鸦片战争使俄国得以签订一个使它有权沿黑龙江航行并在陆上边界自由贸易的条约”，“第二次鸦片战争又帮助俄国获得了鞑靼海峡和贝加尔湖之间价值无量的地域——这是俄国无限垂涎的一块地方，从沙皇阿列克谢·米哈伊洛维奇到尼古拉，一直都企图把它弄到手”。恩格斯批判沙俄“占领了黑龙江以北的地区和该地区以南的大部分满洲海岸”，“夺取了中国的一块大小等于法德两国加在一起的领土和一条同多瑙河一样长的河流”。“沙俄利用第二次鸦片战争，趁火打劫，兵不血刃，掠夺了中国100多万平方公里的领土”。按照中俄《北京续增条约》的有关条款，“两国交界与图们江之会处及该江口相距不过二十里”，“上所言者，乃空旷之地，遇有中国人住之处及中国人所占渔猎之地，俄国均不得占，仍准由中国人照常渔猎”。勘界立碑时，俄方将“土”字界碑埋设于距离图们江45里的地方，少立了“乌”字碑，致使俄方与朝鲜半岛隔江相连，从而封锁了中国通往日本海的通道。勘界立碑使中国在不平等条约之外雪上加霜。(二)图们江通海航行权的确定1886年，中俄再次勘界时，清全权勘界大臣吴大澂多次对“土”字界碑的埋设位置问题与俄方进行交涉，坚持“应照《条约》记文，由海口量准中国里二十里，即在江边补立‘土’字界牌，方可与《条约》相符”。几经交涉，“土”字碑得以向江口方向前移。“新立石质‘土’字界牌至海口13.5俄里，即27华里。”在与俄方的交涉过程中，吴大澂还提出“图们江出海之口，应作中俄两国公共海口”。经过反复辩驳，终在《珲春东界约》中规定，“由土字界牌至图们江口三十里与朝鲜连界之江面海口，中国有船只出入，应与俄国商议，不得拦阻”，从而恢复了中国由图们江东出日本海的权利。吴大澂认为:“虽不能作为中俄公共海口，而珲春本地商船、渔船可以自由出入，不必向俄方领照，较为方便。”此后，中国边民和船只行使出海权，经过“土”字碑自由出入日本海，捕鱼、运输、通商贸易。作为中国唯一的日本海沿岸城市，20世纪初，珲春开放设埠，运营大豆、木材等商品。船只北抵海参崴，南达上海，并横穿日本海，向东往来于日本各港口。然而，来之不易的图们江出海航行权又遭苏日军事冲突的阻断。1938年，日苏在张鼓峰发生武装冲突，给饱受蹂躏的中国带来了灾难性影响。日本侵略军在防川附近的图们江上立桩封锁，人为堵塞图们江的出海通道。不平等条约使中国丧失了大片日本海沿岸的国土和图们江出海口，仁人志士争得的图们江通海航行权昙花一现。日本的侵略战争使中国利用图们江航道进出日本海的正当活动被迫完全中断，日本海可望不可即。二、图们江和日本海的国际法问题历史视野之外，图们江和日本海涉及诸多国际法问题。本节的讨论将聚焦图们江和日本海在国际法上的性质。(一)作为国境河流的图们江河流的特征是流向海洋。与从河源到河口全部位于一国境内，完全受一国主权支配的内河不同，那些分属两个或两个以上国家的河流，或跨境流动，从一个国家自然流向另一个国家;或以河为界，两岸分属不同国家。“流经两国之间作为两国分界线”的界河，从左右岸“分隔两个不同的国家”，“通过两个以上国家领土的河流，称为多国河流”。多国河流“流经不同的国家的领土”，上下游国家之间的“疆界线是横贯河流的”。1966年，交通部颁布的《国境河流外国籍船舶管理办法》，将界河分为我国同邻国互为边界的国境河流和我国同邻国相通的河流，将多国河流包括在界河之中。71997年，第51届联大通过的《国际水道非航行使用法公约》，采用“水道”的概念，指“地面水和地下水的系统，由于它们之间的自然关系，构成一个整体单元，并且通常流入共同的终点”。当然，不同的分类方法并不改变界河或多国河流的性质。图们江既是界河，又是多国河流。上游及绝大部分河段是中朝界河，左岸是中国，右岸是朝鲜;下游仅只约15公里河段是朝俄界河，中国在上游，朝俄在下游。作为界河，中朝在图们江如何划界?“界河如果是可通航的河流，除非条约或传统习惯另有约定，界线应沿着主航道的中心线，亦即水流最深处”，“如果界河是不能通航的，则以河道中心线分界”。自然的原因可能导致河流改道，可能会对边界线有影响。但“一般中国与邻国的边界条约规定，界河主航道中间线改变和河岸的改变，边界线不随之改变”。如中缅、中尼、中蒙、中苏边界条约都有同样的规定。有必要指出的是，图们江沿岸国虽有三国之多，但它并不是“国际河流”，不存在所谓国际河流的“自由航行”。1991年、1994年和2004年，中苏、中俄签订国界东段、西段协议和东段补充协议。协议的签署一方面“从法律上肯定了沙俄时代和苏联时代超越那些不平等条约而侵占和企图侵占的地区大多是中国领土”;另一方面，尽管历史条约是不平等的，但是中方还是本着“实事求是，解决问题”的方针，“以这些条约为基础”解决两国边界问题，从而给历史遗留下来的中苏边界问题盖棺论定，使延续了40余年的新中国成立后的中苏(俄)划界谈判终于画上了句号。4300公里长的中俄边界问题彻底解决，边界线走向全部确定，包括涉及图们江和日本海的区域。1998年11月3日，中朝俄三国签署《中华人民共和国政府、朝鲜民主主义人民共和国政府和俄罗斯联邦政府关于确定图们江三国国界水域分界线的协定》。“图们江上三国国界水域分界线是自中俄国界第423号界标点起垂直于图们江主流中心线、位于江两岸之间的直线。该线是图们江上中朝共同国界水域的端线。”图们江上中朝俄国界交界点位于“三国国界水域分界线与图们江主流中心线的相交处”，且“图们江发生任何变化，三国国界水域分界线和三国国界交界点的位置不变，除非缔约三方达成其它协议”。中朝俄三国划定图们江三国国界水域分界线，并不改变图们江作为界河和多国河流的性质。我们只能在上述协定的基础上，研究图们江出海权的行使和中国在日本海的权益问题。(二)作为闭海或半闭海的日本海《公约》为“闭海或半闭海”规定了专门的制度。《公约》第122条将“闭海或半闭海”定义为:“两个或两个以上国家所环绕并由一个狭窄的出口连接到另一个海或洋，或全部或主要由两个或两个以上沿海国的领海和专属经济区构成的海湾、海盆或海域。”日本海应属《公约》第122条的“闭海或半闭海”。通过一系列海峡和水道，日本海连接鄂霍次克海、东海、黄海及太平洋等海或洋。同时，环日本海的朝俄日韩，将日本海的一部分海域划定为领海，并主张专属经济区。部分国家已划定相互之间的海域界限。“第一二三条包含了《公约》中处理闭海和半闭海沿岸国权利和义务的唯一具体规定。”2对于闭海或半闭海沿岸国，《公约》第123条规定了互相合作的义务，包括:协调海洋生物资源的管理、养护、勘探和开发，协调行使和履行其在保护和保全海洋环境方面的权利和义务，协调其科学研究政策，并在适当情形下在该地区进行联合的科学研究方案等。根据《公约》第123条的要求，“闭海或半闭海沿岸国在行使和履行本公约所规定的权利和义务时，应互相合作”(着重为笔者所加)。这就意味着，互相合作是一种义务，主体是沿岸国。历史上，中国本是日本海的沿岸国，是不平等条约使中国失地失海，不再拥有日本海的海岸。历史因素不应断然割裂。图们江发源于中国，绝大部分河段流经中国，其整体性应予充分考虑。否则，仅就为日本海的生物资源提供丰富的营养物质而言，俄朝界河向下的十几公里河段，与上游的绝大部分河段差别甚大。即便在日本海没有海岸，中国与其他非沿岸国(包括其他闭海或半闭海的非沿岸国)，在历史和现实中的贡献、对该区域发展的促进、对该海域生物资源养护等的作用等方面，也是有天壤之别的。即便不是日本海的沿岸国，中国亦可根据《公约》第123条的规定，作为“其他有关国家”参加上述“合作”，但这需要“在适当情形下”由闭海或半闭海沿岸国邀请。当然，这些合作既可直接进行，亦可通过相关区域组织为之。三、中国对图们江和日本海的权益图们江发源于中国，绝大部分河段是中朝的界河。中国曾经是日本海的沿岸国，现在离日本海的海岸也只有区区十几公里。作为图们江的源头国、绝大部分河段的流经国家和日本海的近岸国，根据国际法，中国对图们江和日本海有多方面的权益。(一)对图们江朝俄河段的权利1.航行权历史条约赋予中国在图们江的通海航行权。1949年中华人民共和国成立后，一系列复杂的原因致使中国未能及时恢复行使图们江的通海航行权。“1964年，中国外交部向苏朝提出我国船只沿图们江出海航行的问题，得到朝方的同意，苏方也表示过理解。”但中苏关系的恶化，使这个问题的解决被迫停滞。1987年5月，有关部门和地方政府分别向国务院提出关于恢复图们江出海权、解决们江出海口问题的建议。此后的几年间，苏朝都表示不反对中国船舶在图们江和江口地区航行。1990年5月，有关部门人员和专家组成的中国考察队，赴图们江下游河段及图们江入海口进行考察。1991年和1993年，还成功组织了两次图们江复航试航和出海科考。3半个世纪后，中国重新经图们江进入日本海。1991年5月，中苏两国签订《中华人民共和国和苏维埃社会主义共和国联盟关于中苏国界东段的协定》。协定第九条规定，苏方“同意中国船只(悬挂中国国旗者)可沿本协定第二条所述第三十三界点以下的图们江(图曼那亚河)通海往返航行”。尽管1991年苏联解体，但俄罗斯表示承认苏联在中苏边界问题上的立场。朝鲜的立场虽有反复，但总体上是承认中国在图们江的出海航行权的。2.鱼源国的权利溯河产卵种群源于某一国家的河湖之中，在海洋里度过成年后的大部分时光。临近生命的终点时，它们游回出生地繁衍后代。鱼源国有养护和管理的责任，应确保种群通过和出入其境内的河流。图们江的大马哈鱼属于溯河产卵洄游鱼类，具有“河里生海里长”的特性。按照美国弗吉尼亚大学对《公约》的评注，《公约》第66条是关于“溯河产卵种群”的条目，第1款规定“有溯河产卵种群源自其河流的国家对于这种种群应有主要利益和责任”。该款的措辞采用没有任何限制的“国家”(States)，而不是《公约》普遍使用的“沿海国”(coastalState)一词，“为非沿海的鱼源国做出了规定”，表明“鱼源国并不一定在所有情况下都是沿海国”。是故，中国这个“有溯河产卵种群源自其河流”的鱼源国，“对于这种种群应有主要利益和责任”。早在20世纪60年代，中国就开展了大马哈鱼的增殖放流工作。2010年以后，中国建立了两个大马哈鱼国家级水产种质资源保护区，加大繁育能力建设，持续开展增殖放流。大马哈鱼的鱼苗“在图们江入海口逗留3个月左右，然后游入日本海,并将进入北太平洋成长、发育，4至6年后又将经日本海回到图们江产卵繁殖”。作为大马哈鱼的鱼源国，中国为执行《公约》做出了贡献，履行了《公约》所规定的鱼源国的责任与义务。依据《公约》的有关规定，中国也应享有捕捞这些鱼类种群的正当权利和利益。(二)中国在日本海的权利日本海周边国家有俄罗斯、朝鲜、日本和韩国。俄日韩均批准了《公约》，朝鲜签署了《公约》，但尚未批准。1.相关国际法和国内法(1)领海宽度。俄日韩三国均已颁布领海法，均实行12海里的领海宽度(特定海域除外)。根据1998年《俄罗斯联邦内水、领海及毗连区联邦法》，俄罗斯的领海宽度为12海里。根据韩国9162号总统法令，韩国在朝鲜海峡的领海宽度为3海里。因受“无核三原则”等制约，日本在宗谷、津轻、对马和大隅等海峡实行3海里的领海宽度，以避免他国核动力船舶航经此海域时进入日本领海。(2)领海基线。俄日韩的领海基线都是混合基线。朝鲜并未公布领海法，也未正式公布领海基线。综观朝鲜在国际会议上的立场和表态、处理美国军事船舶的举措、朝俄划界以及对中国1958年领海声明的支持，可以判断朝鲜支持12海里的领海宽度，在日本海采用直线基线法。(3)军舰的无害通过问题。与图们江和日本海相关的航行制度，除其他外，主要是军舰的无害通过问题。俄日韩三国均承认军舰在领海的无害通过权。俄罗斯允许外国军舰在俄领海无害通过，但禁止三艘以上外国军舰和来自同一国家的外国政府船舶在同一时间通过俄领海。外国核动力船舶、军舰、其他政府船舶和运载核能或其他危险有毒物质或材料的船舶，在通过俄领海时必须持有必备文书，遵守有关此类船舶特殊警戒措施的国际公约，在领海的特定航道行驶，服从为其特别制定的航道分区安排。韩国承认外国船舶享有无害通过权。对于外国军舰和其他用于非商业目的的政府船舶通过领海的管理兼采通知和批准制度。一般地，外国军舰和其他用于非商业目的的政府船舶在通过韩国领海前至少三天(不包括公共假日)将有关事项通知外交部长，但用于国际航行的海峡除外。如果外国船舶在韩国领海内拟从事韩国领海法特别列出的某些活动，需要提出申请并获得授权、批准或同意。日本领海法中没有关于无害通过的条款。但实践中，日本承认外国军事船舶的无害通过权。朝鲜没有颁布领海法，无从确定其对于外国军事船舶无害通过领海的立场。与众不同的是，朝鲜在1977年发表的《朝鲜人民军最高司令部公告》中，设立了军事警戒区。在日本海的军事警戒区是一个从领海基线向外延伸50海里的梯形区域。在军事警戒区的水上、水下和空中，禁止外国人、外国军用船舶、外国军用飞机进行一切活动。除渔船外的民用船舶和飞机，只有在得到有关方面的事先商定或批准后，才能在军事警戒区内航行或飞越，但不得进行具有军事目的的行动或侵犯经济利益的活动。(4)海洋划界问题。朝俄在日本海完成了海域划界，包括领海划界、专属经济区和大陆架划界。1990年9月3日，苏朝签订了《关于苏朝国家边境制度的协议》(以下简称《朝俄边境制度协议》)，确定了朝俄两国的领海界限:起点为图们江入海口主航道的中间点，长度为12海里。1986年1月22日，朝俄两国签署《有关经济区和大陆架的划界协议》(以下简称《朝俄经济区和大陆架划界协议》)，划出两国在日本海的经济区和大陆架界限。界线由两段构成:第一段从领海分界线的终点，沿俄罗斯波沃诺特尼角、朝鲜舞水端和韩国郁陵岛三地的距离线向日本海延伸至一定点;第二段由该点至俄罗斯、韩国和日本海岸的等距点构成。1974年1月30日，日韩两国签署《关于确定邻接两国的北部大陆架边界协定》(以下简称《日韩北部大陆架划界协定》)，划出了两国在朝鲜海峡的大陆架界限。但两国在日本海的大部分重叠海域仍未划界。由于在南千岛群岛(日称“北方四岛”)主权归属问题上的严重分歧，日俄两国尚未签订和平友好条约，在宗谷海峡及日本海的海域划界问题更未提上日程。韩俄之间海岸相向，在东西两侧隔有日本和朝鲜，两国之间应无海洋划界问题。除俄朝韩日的领海外，日本海属于有关国家的专属经济区和公海的部分，根据《公约》的有关规定，有关国家应享有航行和飞越自由。2.中国的权利从历史上看，图们江原本是中国的内河，中国原本是日本海沿岸国。沙俄通过侵略战争迫使清政府签订不平等条约，掠夺中国大片土地、海岸，导致中国被禁锢在图们江出海口内。但是，历史条约确定了中国在图们江的通海航行权，国际法赋予中国、图们江下游的朝俄也不反对中国在图们江的通海航行的权利。无论日本海沿岸国家国内法如何规定、相互之间划界与否，都不影响中国行使在日本海的权利。(1)航行的权利。从国际法来看，中国有沿图们江通海航行、在日本海航行的权利，这些权利并不取决于图们江流经的其他国家、日本海沿岸国的同意与否。就航行权而言，中国的权利包括(但不限于):在图们江(包括图们江下游作为朝俄界河的河段)航行的权利;沿图们江进入日本海的权利;在朝俄日韩领海航行的权利;在俄日韩领海的无害通过权;根据朝鲜有关法律规定的要求在朝鲜领海无害通过的权利;穿过海峡水道北上(如去往白令海、北冰洋)、东进(如进入太平洋)、南下(如东海)航行的权利;在日本海有关国家的专属经济区内自由航行的权利;在日本海的公海部分享有公海自由。此外，如果日本海还有国际海底区域(《公约》称之为“区域”)的话，中国同所有其他国家一样，享有对作为人类共同继承财产的“区域”的权利。中国行使这些权利，没有国际法上的障碍。(2)养护和捕捞生物资源的权利。中国是大马哈鱼的鱼源国，根据《公约》的有关规定，作为鱼源国，对于该种群不但有主要利益，也有责任。包括制定“适当管理措施，以确保这种种群的养护”(第66条第2款)，与“有关国家协商后，确定源自其河流的种群的总可捕量”(第66条第2款)，可以在“专属经济区外部界限以外”进行捕捞。在就这种捕捞保持协商、达成的协议中，鱼源国养护这些种群的“要求和需要”应被“适当顾及”(第66条第3款(a))。这种规定“赋予了鱼源国管理专属经济区外部界限以外的溯河产卵种群的捕捞的主要权利，但要求保持与相关国的协商”。作为大马哈鱼的鱼源国，多年来，中国持续加大投入，采取了人工增殖放流鱼苗、保护渔业水域等一系列措施，为养护种群资源做出了贡献，但对源自中国的溯河种群资源的利用却是不够的，年产量不足四五十吨。作为《公约》缔约国和日本海溯河产卵种群的鱼源国，中国应享有相应的权利，根据中国对此区域资源养护的贡献程度和其他国家捕捞的源自中国河流的渔获量等情况，协商确定中国的具体捕捞数量。四、余论1992年，美国、加拿大、俄罗斯、日本四国签署《北太平洋溯河性鱼类种群养护公约》，适用范围为北纬33度以北，自沿海国领海基线起至200海里外部界限以外的北太平洋海域。1993年，四国成立了“北太平洋溯河性鱼类委员会”，就在北太平洋的特定水域中混栖的北太平洋溯河性种群的捕捞、养护和科学研究等进行合作。通过诸多的海峡和水道，日本海连通北太平洋。环日本海诸国尚未建立包括大马哈鱼在内的溯河产卵种群生物资源的养护管理机制，而《北太平洋溯河性鱼类种群养护公约》禁止在该公约缔约国专属经济区以外的区域进行捕捞，并将管理权和执法权授予缔约国。但是，“提供经费和放弃经济发展机会来创造有利条件养护和管理”这些“溯河性种群的鱼源国”，并不仅仅是该公约的缔约国。这种禁止捕捞的规定有失公平。中国是大马哈鱼等溯河性鱼类的重要鱼源国之一，为日本海及北太平洋溯河性鱼类资源的发展、养护做出了贡献。值得一提的是，韩国已于2003年加入《北太平洋溯河性鱼类种群养护公约》。今时不同往日，或许我们应该再次思考是否加入、以何种身份加入该公约，行使权利，参与合作。

文章来源：原刊于《亚太安全与海洋研究》2020年第3期。
作者：贾宇，自然资源部海洋发展战略研究所副所长、研究员，中国海洋发展研究中心研究员