梅宏等：海洋生态损害索赔实践面临的难题

自2018年1月15日, 最高人民法院开始施行《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》 (下称“海洋自然资源与生态环境损害赔偿规定”) 。这部司法解释为人民法院审理海洋环境监督管理部门代表国家对责任者提出海洋自然资源与生态环境损害赔偿要求的诉讼提供了司法规则。基于对往年海洋生态损害索赔案件的分析, 以及跟踪海洋自然资源与生态环境损害赔偿规定出台一年来的相关案件, 我们发现海洋自然资源与生态环境损害索赔实践面临如下司法难题:
一、索赔路径混乱
环境公益诉讼制度作为舶来品, 在弥补我国法律制度空白时, 也给已有的制度带来冲击, 这一点在海洋环境的司法保护中体现得尤为明显。从已有的司法实践来看, 社会组织、检察机关、行政机关三类主体通过不同的路径都参与到海洋环境司法保护中。
近年来, 各地法院受理了不少产生较大社会影响的环境公益诉讼案件, 如青岛海事法院受理的“中国生物多样性保护与绿色发展基金会”诉康菲石油中国有限公司、中国海洋石油总公司海洋环境污染损害责任纠纷案。这些被称为“海洋环境公益诉讼”的案子与海洋生态环境损害赔偿案存在相似性, 使得法学研究者、办案法官、律师等法律职业共同体人员不免产生困惑。针对同一海洋环境事故, 向相同的责任主体, 由社会组织提起的环境公益诉讼与“海洋环境监督管理部门”代表国家提起的生态环境损害赔偿要求是否造成“一事再理”?二者的关系如何?
0 p$ C0 K2 @# H3 g, E8 u0 Z从目前的司法实践现状分析, 三类主体在索赔积极性、法院支持程度上各不相同:社会组织和检察机关提出索赔的积极性较高, 行政机关积极性较低。如此以来, 三条不同路径在司法实践中的适用出现混乱情形:同一起案件中出现索赔主体竞合、法律适用混乱、索赔路径主次不分。
究其原因, 主要有三方面:
其一, 对《海洋环境保护法》第八十九条第二款与《环境保护法》第五十八条的法律适用关系认识不统一。在上述两起公益诉讼中, 法院认为, 《海洋环境保护法》相对于《环境保护法》来说是特别法, 因此社会组织不具有诉讼原告主体资格。社会组织则认为, 《海洋环境保护法》第八十九条规范的是“法律规定的机关”提起环境公益诉讼的情形, 而《环境保护法》第五十八条规范的则是“法律规定的有关组织”提起环境公益诉讼的行为。这两个法律规范的规范对象并不一样, 故二者并非一般法律规范和特别法律规范的关系。在我国法律明文规定公益诉讼制度之前, 法学界尚未对《海洋环境保护法》于1999年修订时增加的“海洋生态损害赔偿”条款是否可以认定为公益诉讼行为产生争议。从“东方大使号”轮油污损害案到“塔斯曼海”轮案, 再到康菲溢油事故引发的海洋生态损害赔偿案, 都是由国家行政职能部门代表国家向事故责任主体提出赔偿要求。即便在2011年康菲溢油事故发生后, 曾有律师主动以个人名义向三家海事法院提起环境公益诉讼的请求, 但由于涉海环境公益救济与国家海洋权益维护都是国家海洋行政主管部门的职责, 加之我国法律未规定公民以个人名义提起公益诉讼, 故政府职能部门成为海洋生态损害赔偿诉诸法律行动的主体。至2015年1月1日修订后的《环境保护法》开始生效施行, 符合《环境保护法》第五十八条规定的社会组织是否可以针对海洋生态损害 (或称“海洋生态环境损害”“海洋自然资源与生态环境损害”) 提起环境公益诉讼, 已经在接连发生的多个案例中引发争议。虽然大连海事法院、青岛海事法院、茂名市中级人民法院以及山东省高级人民法院均以社会组织依据的《环境保护法》第五十八条不适用于海洋环境保护领域为由驳回起诉 (或在二审中“驳回上诉”) , 但是, 说理不足的司法裁定并未消解社会组织乃至一些研究者的质疑。将海洋环境司法领域视为仅适用《海洋环境保护法》的特别领域, 并未从根本上阐析原因、推导结论。从裁判文书的制作角度评论, 司法者仅以法律适用关系的一般原理来否定社会组织的起诉资格, 有就事论事之嫌。当然, 法律规定背后的深层分析、完善公众参与机制的全面思路, 也不必在裁判文书中尽述。
其二, 对请求权的内容及其法理基础认识不统一。我国《海洋环境保护法》第八十九条第二款规定的“损害赔偿要求”是否仅指国家所有的海洋自然资源损害, 还是包括因“破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区, 给国家造成重大损失的”各种类型的海洋自然资源与生态环境损害?7对此, 有社会组织表达了其意见:海洋环境监督管理部门提起海洋环境损害赔偿诉讼, 是国家以海洋渔业资源所有者身份提起的诉讼;而社会组织可代表社会公众为救济海洋生态环境权和海洋生物多样性权益提起公益诉讼。
4 G' u9 F& h2 d1 V7 [其三, 对政府职能部门提起的海洋生态损害赔偿诉讼是否属于环境公益诉讼, 存在认识上的争论。有意见认为, 《海洋环境保护法》第八十九条规范的是“法律规定的机关”提起环境公益诉讼的情形, 而《环境保护法》第五十八条规范的则是“法律规定的有关组织”提起环境公益诉讼的行为。若认为海洋生态损害赔偿诉讼属于“环境公益诉讼”, 则需论证二者在诉讼请求中所主张的法律责任的形式、内容、目的是否一致。更突出的问题是原告主体顺位问题, 即“法律规定的机关和有关组织”在提起环境公益诉讼时是否有先后顺序。若认为海洋生态损害赔偿诉讼不属于“环境公益诉讼”, 则需要论述海洋生态损害赔偿的特点及其与环境公益诉讼的关系。联系到我国《生态环境损害赔偿制度改革方案》在“适用范围”中规定“涉及海洋生态环境损害赔偿的, 适用海洋环境保护法等法律及相关规定”, 有必要考虑海洋环境司法的特殊性及其与公益诉讼制度的分工与衔接。
5 ^* P; R# k0 h! Y% Y0 |( d二、陆源污染案件管辖竞合
# f/ N" ]! {/ V1 x% R7 Z" L对于海洋生态损害索赔诉讼来说, 管辖问题更加特殊。根据海洋自然资源与生态环境损害赔偿规定, 海洋自然资源与生态环境损害索赔诉讼, 由损害发生地、损害结果地或者采取预防措施地海事法院管辖。在陆地环境污染案件中, 这三类管辖权根据往往是同一的, 而在海洋环境污染案件中, 由于海水的流动性, 损害发生地和结果地可能相去甚远, 难免出现因管辖不明、管辖争议, 致使污染损害无法及时得到救济的情况, 也可能因不同法院分别受理、各自审理, 导致事实认定和处理结果产生冲突。例如, “康菲溢油事故”后续索赔案, 山东、辽宁、天津、河北等地均有渔民向法院提起索赔诉讼, 但最后的裁判标准和裁判结果不尽相同, 造成司法裁判的不统一, 这给系列案件的审理带来不便。因此, 完善海洋生态环境案件管辖制度的重点是解决陆源污染海域案件的管辖归属问题。
此外, 由于我国入海河流众多, 通海水域的环境污染、生态破坏有时也对海洋环境造成危害。根据2016年3月1日施行的《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》, 海事法院的受案范围不断扩大——从船舶污染引起的流域环境案件扩展到“污染通海可航水域环境、破坏通海可航水域生态责任纠纷案件”。在此过程中, 海事法院的管辖权无法避免与地方人民法院的管辖权产生竞合。反观海洋自然资源与生态环境损害赔偿规定中有关管辖的表述, 用“海上或沿海陆域活动”来概括陆源污染过于模糊。如何协调流域-海域生态环境损害案件的管辖权冲突已无法忽视。
5 R/ i4 H1 Z+ T9 f& a三、索赔范围和索赔数额确定困难
' f& F  ]$ h) d: l结合制度设计和实践情况可以看出, 恢复期间的损失费用在涉海环境司法裁判中得到支持的比率较低。《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》中, 有关海洋环境损害的赔偿被限定为三项:预防措施费用、恢复费用、调查评估费用, 明确排除对恢复期间损失的赔偿。随着生态环境损害赔偿制度的发展, 第四类损失——恢复期间损失才逐渐被重视起来。以“康菲”溢油事故为例, 事故发生之后近四年, 绿发会又提起了针对环境修复的环境公益诉讼, 一次事故造成的污染带来的诉讼持续了七年, 且仍有损害主体不断提起新的诉讼。
污染带来的损害后果是持续不断的, 一般包括两个部分:既成损失和过渡性损失。既成损失可以通过恢复措施来进行弥补, 而过渡性损失由于具有滞后性, 随着时间的推移、生物代际的更替才逐渐在生态环境中显现, 故其计算方法也十分复杂。由于海洋环境污染案件主要采用的是无过错归责原则和因果关系倒置, 环境损害是否实际发生成为案件审理中的焦点问题。在明确索赔范围、计算索赔数额时, 当事人和法院较多的依赖鉴定评估报告, 这已经成为普遍现象。但海洋环境污染案件的鉴定评估工作难度更大, 鉴定过程不规范、鉴定机构管理混乱、鉴定费用昂贵等问题仍旧十分突出, 亟待通过完善鉴定评估机制来确定准确、合理的索赔数额, 以期尽快解决纠纷。

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! R4 l# D% E6 ]$ O) e文章来源：节选自《涉海环境司法的难题与应对》，原刊于《贵州大学学报（社会科学版）》2019年03期
8 F* E! _* p, |% V) q+ U作者：梅宏，中国海洋大学法学院副教授；殷悦，中国海洋大学法学院硕士