张保平：《海警法》实施后的几个问题

《海警法》建构了海警法概念体系，确立了海警维权执法体制，明确了海警机构的法律地位，形成了管辖海域执法制度体系，创新了行政执法制度，赋予了中国海警局一定的立法权。《海警法》的公布施行为海警法治建设，特别是海警法律体系的完善奠定了基础，也为促进海警法治理论研究提供了契机，但同时也面临着不少挑战。

1《海警法》在实施过程中面临多重挑战

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从海警机构及其执法人员角度看，面临着培养和保留执法骨干、加强能力建设的艰巨任务。海警执法内容之广泛几乎冠于所有执法队伍，同时，海警执法还具有更强的政策性、涉外性，而海警的现役特点使海警执法人员的流动性远远高于其他执法队伍，尽管通过设立文职人员岗位可以一定程度上缓解这一问题，新的兵役制度实行后也会缓解这一问题，但这一带有结构性的矛盾不会彻底消除，将始终是困扰海警执法能力建设的一大瓶颈。即便海警队伍稳定了，执法的专业化与多能化的矛盾也将困扰这支年轻的执法队伍。

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从执法规范化角度看，海上维权执法涉及多重领域、多个部门、多种具有不同法律地位的管辖海域，以及相互交错的条块关系。海警机构作为年轻的海上维权执法力量，近年来在执法规范化方面做了一些探索，取得一些成效。但执法协作机制、执法场合、执法环节、证据收集与固定、警械武器使用、自由裁量权的规范化等方面，还需要在执法实践中逐步规范。加强执法规范化建设，努力实现海上维权执法法律效果、社会效果和政治效果的统一，是海警法治建设努力的重点之一。

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从国际上来看，《海警法》的实施将为国际社会，特别是海上邻国和美国等国家所关注，不排除某些国家因海警机构某项具体制度的落实，就某一具体执法行为对我进行交涉、舆论炒作，或者采取其他针对性措施。可以预计，《海警法》实施过程中会受到各方面的检视、挑剔甚至域外势力和媒体的恶意揣度、炒作、攻击，外交部门、中国海警局及基层执法单位都应对此有所准备。

2推进海警法律体系的建构和完善

海警法律体系是将海警法律规范按照一定规则结构而组成的有机整体。基于这一界定，海警法律体系可以从两个层面来认知：一是《海警法》自身的法律规范体系结构。《海警法》已经建构起一个层次清晰、内容完整的法律规范体系。对《海警法》应该包括哪些内容，相关制度规则如何取舍，在《海警法》起草制定以及对《海警法》草案征求意见的过程中，一些专家曾提出不同意见，但最终正式颁行的《海警法》在结构上没有变化。可以预见，针对《海警法》自身的体系结构问题的讨论仍将存在。笔者认为，在这方面仍有完善空间。例如，海上维权执法中的强制措施，《海警法》是将其散列于有关执法活动中，而海警执法所依据的《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》《治安管理处罚法》《渔业法》《海洋环境保护法》等规定的措施不尽一致，这在过去多头执法体制下不是问题，但在海警整合大部分海上执法事权后，海警基层单位的执法就可能面临措施选择和适用的困扰。还有紧追、登临等措施来源于《联合国海洋法公约》等国际条约，《海警法》对相关措施适用的规定较为原则，这些措施适用的条件和程序需要进一步细化。二是由不同层级、不同形式的法律文件所构成的海警法律体系。尽管《海警法》内容全面，但仍不可能包罗万象，也无法解决所有的立法需求。以《海警法》的颁布为新的起点，建构和完善以《海警法》为核心的海警法律体系，将成为今后海警法治建设的重点。

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作为《海警法》的上位法,《武警法》和《国防法》均已完成了修订。已经纳入有关部门立法规划，学术界已呼吁多年的《海洋基本法》也应加快立法进程，以使《海警法》的法源依据更为完善。在加快《海洋基本法》的立法进程的同时，也需要加强《海警法》的同位法的修订和完善。《治安管理处罚法》《渔业法》《海洋环境保护法》《海岛保护法》《海域使用管理法》等法律在修订时应体现海上维权执法体制改革的现状和海警海上维权执法的需求，加强与《海警法》的衔接。

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不过，为解决基层海警机构的迫切执法需求，当前和今后一段时间，海警法律体系建构和完善的重点应当是作为《海警法》下位法的配套法规规章的制定。《海警法》配套法规规章往往是为解决专门问题，制定和发布程序相对简单。《海警法》配套法规规章的制定应主要围绕该法已作出制度设计但缺乏操作规程同时对于海上维权执法有重要意义和迫切需求的方面进行，主要包括海警武力使用规范、海警海上行政执法规程、海警海上刑事执法规程、海警海上救助服务勤务规范、海警海上执法国际合作实施办法、海警海上安全保卫勤务规范、海警海上执法监督工作规章、海警执法资质与等级管理规范、海警海上执法协作规范等。

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《海警法》赋予中国海警局一定立法权，使中国海警局在配套法规规章建设方面拥有更加主动的地位，也承担着更大的责任。但是，这里也存在需要在立法实践中摸索和理论解答的问题，例如，中国海警局固然可以制定规章，但海上维权执法事项往往事关重大且敏感，有一些事项还是需要通过制定行政法规、军事法规或者由国务院和中央军委联署来解决，这就需要畅通立法渠道，以尽快完善海警法律体系。

3加强海警法理论建设，构建海警维权执法理论体系

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毋庸讳言，《海警法》也存在需要研究完善之处。该法将关于海警组织、职责任务、权限手段、法律责任、执法监督等都在此法中加以规定，法条之间，甚至法律制度之间的逻辑关联以及法律规范的系统性、整体性有所削弱。除此之外，至少以下几个问题是需要继续深入研究的。一是关于《海警法》与相关法律和制度规则的关系；二是《海警法》中“海洋权益”“统一履行”“维权执法”“管辖海域”“海上安全保卫”“海上临时警戒区”“偷渡”“管制权”“推定”“防卫作战”等概念的内涵和外延；三是海警的法律地位，海警船舰的法律属性，海警武力使用的性质；四是海上维权执法体制和海警指挥管理体制中的条块关系和“统一”要求；五是海警维权执法行为的可救济性；六是海警维权执法程序、证据规则和证据标准与一般执法程序、证据规则和证据标准的统一性和特殊性；七是不同海域可管辖事权范围和可采取措施选项，国内法与国际法的衔接；八是平战转换机制的确定，防卫作战行动与维权执法行动的异同与区分；九是中国海警局立法权及其制定的规章的性质，与现行立法体制机制的衔接；十是海警在管辖海域外履行使命、海警参与海洋国际治理的法律问题。

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当然，需要研究的问题绝不限于十个。理论建设的目的不仅仅是为了解决对具体法律问题的理论认知，也是为了更好地指导立法和执法实践，更好地培育法治队伍，因此，在加强《海警法》关涉具体法律问题研究的同时，还应加强海警法律实践的总结和升华，努力建设海警维权执法理论体系。

海警维权执法理论体系的建构应以习近平法治建设思想为指导，以《海警法》为基本依循，参考借鉴较为成熟的部门和领域法律理论体系，按照理论建设和理论体系建构的一般规律和逻辑规则进行。海警维权执法理论体系可以由图表所示有关内容构成(附图表1)。

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图表1 海警维权执法理论体系

《海警法》的颁布施行是加强海警法治以及海上维权执法理论研究的重要契机。随着国家海洋强国战略的实施、“一带一路”倡议的推进、参与全球海洋治理进程的加快，海警法治和海上维权执法理论研究必将引起更多的关注，取得更丰硕的成果，并进而推进海警法治建设!

文章来源：节选自《<海警法>的制定及其特色与创新》，原刊于《边界与海洋研究》2021年02期

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作者：张保平，国家边海防委员会办公室专家组成员，教育部公安学类专业教学指导委员会委员，原中国人民武装警察部队学院（中国人民警察大学）边防系主任、教授