【海洋观点】理清自然资源统一确权登记工作思路

2019年7月，《自然资源统一确权登记暂行办法》印发。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记，作出制度安排和全面部署，标志着我国开始全面实行自然资源统一确权登记制度，自然资源确权登记驶入法治化轨道。

开展自然资源统一确权登记，有利于解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题，支撑自然资源有效监管和严格保护，保障国家生态安全和资源安全。

从2019年起，计划利用5年时间，首先对国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地，以及江河湖泊、生态功能重要的湿地和草原、重点国有林区等具有完整生态功能的自然生态空间和全民所有单项自然资源开展统一确权登记，再逐步实现对全部国土空间内的自然资源登记全覆盖，为落实中央生态文明建设决策部署提供基础支撑。

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党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视生态文明建设，提出“绿水青山就是金山银山”，要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，健全自然资源资产产权制度，促进绿色发展，建设美丽中国。建立和实施自然资源统一确权登记制度，是中央生态文明体制改革的重要决策部署，对推动建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理，具有重要意义。

落实中央生态文明建设的重要决策部署加快自然资源统一确权登记，推动确权登记法治化

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早在2013年11月9日，习近平总书记就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作说明就指出，我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。

2014年3月14日，在中央财经领导小组第五次会议上，习近平总书记又指出，湖泊湿地被滥占的一个重要原因是产权不到位、管理者不到位，到底是中央部门直接行使所有权人职责，还是授权地方的某一级政府行使所有权人职责？所有权、使用权、管理权是什么关系？产权不清、权责不明，保护就会落空。

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2016年，在中央全面深化改革领导小组第29次会议上，习近平总书记明确提出，要坚持资源公有、物权法定和统一确权登记的原则，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。

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总书记的这些重要讲话，为开展自然资源统一确权登记指明了方向。自然资源资产产权制度是生态文明建设“四梁八柱”的基础性制度，而自然资源统一确权登记又是构建自然资源资产产权制度的一项基础工作，贯穿于生态文明建设的全过程，是推进生态环境治理体系和治理能力现代化，促进经济社会全面、协调、可持续发展的重要举措，对满足人民群众生态需求，推动生态文明体制改革，落实新发展理念具有重要支撑作用。

面对一项全新的工作，国内外没有可资借鉴的现成经验，需要我们不断学习、提高能力、统筹考虑、协调推进。2016年以来，我们在全国部署了试点，探索出了一套行之有效的确权登记工作体系，验证了自然资源确权登记的现实可操作性，更重要的是，在试点中发现了一些问题，比如，自然资源类型和划分存在重复重叠；林地、耕地存在重复统计和权利交叉；登记范围和登记单元确定存在差异；登记管辖和权利主体存在不确定性等。随着生态文明体制改革的深入推进，特别是机构改革逐步到位，试点中发现的这些重大问题，以及原来不具备条件、未作规定的登记管辖和所有权主体等内容亟需作出回应、予以明确。

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2019年4月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，明确提出：“加快自然资源统一确权登记，总结自然资源统一确权登记试点经验，完善确权登记办法和规则，推动确权登记法治化。”“逐步实现自然资源确权登记全覆盖，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体。”2019年6月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》又明确要求：“推进自然资源资产确权登记，进一步完善自然资源统一确权登记办法。”“清晰界定区域内各类自然资源资产的产权主体，划清各类自然资源资产所有权、使用权的边界，明确各类自然资源资产的种类、面积和权属性质。”

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为贯彻落实党中央、国务院对自然资源确权登记的新部署、新要求，在总结试点经验的基础上，2019年7月，自然资源部、财政部、生态环境部、水利部、国家林业和草原局联合印发了《自然资源统一确权登记暂行办法》附《自然资源统一确权登记工作方案》。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记，作出制度安排和全面部署，标志着我国开始全面实行自然资源统一确权登记制度，自然资源确权登记驶入法治化轨道。

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明确自然资源统一确权登记目标任务摸清产权家底，维护权益、夯实监管、化解纠纷

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党的十九大报告明确指出，当前我国自然资源存在多头管理、交叉重叠、碎片化监管的问题。自然资源的所有权分属全民和集体，管理机构形式多样，不同层级政府及有关部门都在一定程度上代行着部分所有者权利，所有权人不到位，所有权人权益不落实，所有者权利与监管者权力边界不明，容易造成管理和保护的缺位。开展自然资源统一确权登记，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源的边界等“四个边界”，有利于解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题，支撑自然资源有效监管和严格保护，保障国家生态安全和资源安全。

—— 加强自然资源产权保护，维护所有者权益。

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长期以来，国家自然资源所有权不登记，自然资源产权归属不清，“公地悲剧”问题时有发生。有的地方通过围湖造田、毁林开荒、随意建设等方式不断侵占、破坏自然资源，造成自然资源资产流失。通过自然资源统一确权登记，明晰全民所有和集体所有之间的权利边界和权利内容，既能防止对国有自然资源的蚕食，又能避免对集体自然资源的侵害。

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——明晰权责主体，夯实监管责任。

开展自然资源统一确权登记，就是要清晰界定自然资源资产的产权主体和代表行使主体，明确中央政府直接行使和委托地方政府代理行使自然资源所有权的范围边界，划清自然资源资产所有权、使用权的边界，与不动产统一登记一起，落实到每一个产权人和使用权人，明确谁所有、谁管理、谁担责，防止为追求经济利益，违规审批和开发利用自然资源，切实保护自然资源所有权人权益，压实生态保护责任。

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—— 摸清自然资源产权家底，支撑生态文明体制改革。

自然资源分散管理时期，由于林地与草地、林地与耕地、水流与湿地等资源分类标准不一、管理交叉，导致各类自然资源家底不清、产权不明。通过开展自然资源统一确权登记，解决产权不明的问题，建立涵盖自然状况、权属状况和公共管制要求等内容的自然资源登记系统，能够为生态文明建设相关改革提供数据支撑和产权保障。

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—— 化解权利交叉重叠，维护群众的合法权益。

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通过自然资源统一确权登记，在同一信息平台上实现权利关联叠加，既显化自然资源登记范围内各类不动产权利状况，又准确发现不动产权利交叉重叠的类型、数量、范围，能够为今后有效解决“一地两证”等权利交叉重叠问题提供依据，为保护权利人合法权益奠定基础。

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理清自然资源统一确权登记工作思路为履行自然资源管理“两统一”职责提供基础支撑

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从今年开始，将在全国全面铺开、分阶段推进自然资源确权登记。从2019年起，计划利用5年时间，首先对国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地，以及江河湖泊、生态功能重要的湿地和草原、重点国有林区等具有完整生态功能的自然生态空间和全民所有单项自然资源开展统一确权登记，再逐步实现对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等全部国土空间内的自然资源登记全覆盖，为落实中央生态文明建设决策部署提供基础支撑。

—— 建立自然资源登记“一个簿”，衔接自然资源管理上下游。

自然资源确权登记在自然资源管理整体工作链条中起着业务承上启下、成果“瞻前顾后”的衔接作用。一方面，自然资源统一确权登记充分利用自然资源调查测绘、开发利用及权利配置结果，再通过确权登记，予以确认公示；另一方面，通过自然资源统一确权登记，明确自然资源权属状况和自然状况，为所有者权益保护和行使，实施自然资源有偿使用和生态补偿制度等提供产权依据。

—— 形成自然资源产权“一张图”，支撑部“两统一”职责履行。

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通过开展自然资源统一确权登记，清晰界定自然资源资产的产权主体、产权边界，全面摸清各类自然资源的空间范围、面积、质量和数量，关联体现自然资源用途管制、生态保护红线、公共管制等监管要求，形成自然资源产权管理“一张图”，在物权登记不重不漏的前提下，实现全部国土空间内自然资源所有权和所有自然生态空间登记的全覆盖，更好地服务自然资源管理需要。

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—— 构建自然资源信息“一张网”，提升生态保护监管和公共服务能力。

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自然资源信息不对称是自然资源监管难的一个重要原因。通过开展自然资源统一确权登记，在不动产登记信息管理基础平台上，开发全国统一的自然资源登记信息系统，建立自然资源统一登记信息“ 一张网”，实行全国四级登记机构自然资源登记信息统一管理、实时共享，实现与水利、林草、生态环境等相关部门信息互通，与不动产登记、公共管制信息相互关联，向相关部门及时共享自然资源权属动态变化信息，有效提高自然资源监督管理的效能。

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同时，我们还将探索将自然资源确权登记成果以可视化、立体展示的方式向社会公示公开，宣传生态保护理念和管制要求，强化公众监督，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。

文章来源：部确权登记局土地观察