【海洋观点】新时期海洋工作定位和工作重点

党中央高度重视海洋工作，习近平总书记对海洋事业发展寄予厚望。党的十九大部署“实施区域协调发展战略”，强调“创新引领东部地区率先实现优化发展”，对海洋工作提出了新的更高要求。

新时期，海洋工作核心任务是全面保护海洋空间资源，全面提高海洋生态服务功能。保护海洋资源，必须从资源载体的海洋空间保护抓起；提高海洋生态服务功能，必须从海岸带生态系统保护抓起。利用海洋空间，必须从“生产要素”的短期收益向“消费要素”长远价值的认知转变；开发海洋油气，必须从“以近养远”的企业策略向“储近用远”的国家能源安全战略转变。

以国家战略为导向，确立新时期海洋工作定位

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党的十六大、十七大和十八大报告先后作出了“实施海洋开发”“发展海洋产业”和“发展海洋经济”的重大战略要求；“十一五”“十二五”“十三五”规划先后作出了“大力发展海洋经济”“制定并实施海洋发展战略”和“拓展蓝色发展空间”的重大部署。

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“十一五”到“十三五”区域发展战略，都给予了沿海地区重大寄托。东部地区要努力提高自主创新能力，加快实现结构优化升级和增长方式转变，提高外向型经济水平，增强国际竞争力和可持续发展能力；积极支持东部地区率先发展，发挥对全国经济发展的支撑作用，在最高层次参与国际经济合作和竞争，在转变发展方式、调整经济结构和自主创新中走在全国前列；支持东部地区率先发展，更好辐射带动其他地区。

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“十一五”到“十三五”经济社会发展规划纲要，都对海洋发展作出了重大部署：强化海洋意识，维护海洋权益，保护海洋生态，开发海洋资源，实施海洋综合管理，促进海洋经济发展；科学规划海洋经济发展、合理利用海洋资源、加强海洋基础性、前瞻性、关键性技术研发和深化港口岸线资源整合和优化港口布局；发展海洋经济，科学开发海洋资源，保护海洋生态环境，维护海洋权益，建设海洋强国。新时期，海洋区位优势和海洋资源优势地位将更加凸显。

以问题为导向，确立新时期海洋工作重点

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当前，海洋发展存在的主要问题与挑战包括：沿海地区“三生”（生产、生活、生态）空间交叠，宝贵稀缺不可再生的潮间带空间仍面临被占危险，海洋生态系统亟待保护，恢复生态服务功能。

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一、沿海陆域发展空间亟待优化

涉海产业园区问题突出。近些年来，沿海各地都在招商引资，引进项目落地。据《中国开发区审核公告目录（2018年版）》数据显示，截至2018年全国产业园区2543个，海岸带地区国家级园区1094个，占全国总数的43%。2016年，原国家海洋局战略规划与经济司对海洋产业园区进行了专题调查，数据显示，沿海地区海洋产业园区126个，其中综合类园区21个,传统产业类海洋产业园区76个，新兴产业类海洋产业园区17个,涉海服务业类海洋产业园区12个。产业低质，园区建设重复。

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沿海港口吞吐能力过剩，利用效能较低。我国沿海分布着各种不同类型的港口150多个。数据显示，2017年全国沿海港口生产用码头泊位5830个，全国港口拥有万吨级泊位2366个。

钢铁产业布局集聚沿海。目前我国沿海地区分布的大型钢铁基地有9个，总产能约为7220万吨。除首钢、宝钢、鞍钢、武钢、沙钢、柳钢等大型钢铁企业入驻钢铁基地外，沿海地区还分布着50多家大中型钢铁企业。我国钢铁产能已从区域性、结构性过剩逐步演变为绝对过剩。钢铁工业废水、温排水及余氯排放，对近海海洋环境造成了严重影响。

沿海地区重化工产业园区遍地开花，违背了国际通用的集中布放、集中管理原则；重化工园区与居民生活区交织，爆炸事故造成重大生命财产损失，甚至引发群体事件。

按照党中央“实现区域协调发展战略”要求，调整海洋产业结构，优化滨海园区布局，整合沿海港口资源，创新引领东部地区率先实现优化发展，是新时期海洋发展工作的重中之重。

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二、滨海海域空间亟待保护

海上风电侵占潮间带空间资源。据资料统计，2015年前已建成的海上风电场，潮间带风场占70.1%，潮下带风电场仅占29.9%。

2016年10月，原国家海洋局印发《关于进一步规范海上风电用海管理的意见》，提出“鼓励海上风电深水远岸布局，在当前和未来开发强度低的海域选址建设，原则上应在离岸距离不少于10公里、滩涂宽度超过10公里时海域水深不得少于10米的海域布局。”同时，要求“海上风电的规划、开发和建设，应坚持集约节约的原则，提高海域资源利用效率。”实际上，仍有海上风电场侵占潮间带空间资源的事情发生。

滨海核电争夺“三生空间”。沿海地区核电规划建设过度密集，严重制约滨海生活、生产和生态空间布局。截至2018年11月，我国已有商运机组共42台，在建机组17台，列入开工计划的6台机组等待核准。此外，还有23台机组已开展前期工作。

根据有关国家标准规定，半径0.5公里范围为核电站的非居住区，半径5公里范围内为限制发展区，10公里范围内不得有10万以上人口聚集区域，16公里范围内不宜建设机场，直线距离20公里范围内不得有100万人口以上大城市。按目前我国沿海已运行、在建和筹建的23处核电站测算，沿海地区限制发展区范围达1806平方公里，限制10万以上人口集聚区面积达7222平方公里。

三、海岸带生态服务功能亟待提升

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海岸带生态系统已经遭受多次破坏。20世纪60年代前，海岸带植被遭到乱砍滥伐；60年代初至70年代，近岸海域遭到围海造田破坏（农用）；80年代初至90年代，遭到围塘养殖破坏（渔用），最近20年，遭到大规模填海造陆破坏（商用）。海洋生态系统严重受损，服务功能急剧下降。

据《中国海湾志》统计，我国面积在5平方公里以上海湾200个，其中面积大于10平方公里的海湾有150多个。大规模围填海活动，导致海湾数量减少，湾体缩小和纳潮量减少等。同时，入海淡水量减少、水质下降，营养盐收支失衡，海洋生物物种减少或灭绝，水产品质量下降，产量严重减少。

恢复海洋渔业产能需要治本。数据显示，2018年我国海洋捕捞量约1112万吨，海洋养殖量达2000万吨，海洋捕捞量占比不足40%。为提高海洋渔业产量，沿海各地采取了“人工放流”“人工鱼礁”和“休渔制度”多种措施，然而效果并不明显。根本原因是围填海大量侵占了河口、海湾空间，滩涂湿地遭到严重损毁，破坏了鱼类的产卵场、孵化场、索饵场和回游路径。“人工放流”“人工鱼礁”难以弥补自然海域的原始生态功能。保护海洋渔业资源，恢复海洋生产力，必须从源头治理，恢复海岸带生态服务功能。

习近平总书记早在福建工作时就指出：“海洋开发切不可以牺牲海洋环境为代价，切不可为追求近期经济效益而损害整个自然界的生态效益”。2013年4月，习近平总书记在海南考察时指出：“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”。保护海洋与环境，提高海洋生态服务功能是生态文明建设的重要内容，也是新时期海洋工作的重中之重。

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以目标任务为导向，完善新时期海洋规划空间布局

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根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《国务院关于全面开展国土空间规划编制工作的通知》精神，笔者建议，新时期海洋工作重点应是全面保护海洋资源环境，全面提升海洋生态服务功能。

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一、战略遵循

指导思想：以习近平海洋强国思想为统领，以区域协调发展战略需求为导向，坚持陆海统筹、安全发展和保护优先原则，全面拓展蓝色发展空间，为加快建设海洋强国，加快构建海洋命运共同体筑牢基础。

基本目标：海岸带地区人与海和谐发展得以全面统筹；资源与环境、生态与服务功能更加协调；海湾、滩涂湿地、海岛得以有效保护；海洋产业发展空间得以全面拓展，海洋经济发展质量进一步提升。创新引领率先实现优化发展和可持续发展。

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基本思路：新时期，海洋发展要以21世纪丝绸之路需求为引领，加快推进构建海洋人类命运共同体；以“创新引领东部地区优化发展”为动力，着力解决海洋资源环境保护和生态服务功能提升等重大问题；以建设海洋强国为目标，拓展发展空间、维护海洋权益，提高国际海洋事务参与度和话语权。

二、空间布局

海洋资源环境保护宜按潮上带、潮间带和潮下带“三区”布局。

统筹潮上带经济社会可持续发展。沿海地区经济发展，要以“国家区域协调发展战略”为导向，坚持陆海统筹，创新引领，高质量发展。突出“三大特色”，推进特色海洋城市、特色海洋产业园区和特色海湾湾区建设；体现“三大优势”，建设区位优势、资源优势和产业优势互补的沿海经济带；形成“三大格局”，打造生态健康、生活宜居和生产安全的沿海协调发展格局。

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全面保护潮间带空间资源和生态环境。潮间带是稀缺不可再生的宝贵空间资源，是近岸海洋生态系统的重要载体，是洄游生物的产卵场和迁徙候鸟的栖息地。必须坚持统筹空间规划，统筹资源利用，统筹生态环境保护，全面保护海湾、海岛、滩涂、河口湿地和海洋生物多样性，防治外来物种侵害。

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有效拓展潮下带发展空间。统筹规划，拓展远海深水利用空间；制度保障，保护恢复传统渔场资源；政策扶持，推进深水远海水产养殖和海洋风能利用；战略引领，科学开发近海油气资源。

三、政策措施

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1.建立国家海岸带管理协调机制。建立高层次的中央与地方政府、行业部门之间的协调机制，统筹海岸带地区发展事项，协调解决重大问题。

2.推进海岸带保护法制建设。完善海湾、河口三角洲、滩涂湿地保护法律法规。制定海岸景观保护制度，实施严格的污染物入海排放制度，严厉的督查制度和责任追究制度。

3.完善海洋产业政策。制定海水综合利用与海水淡化产业发展政策，制定海上风电离岸深水发展和滨海核电、钢铁、化工产业集聚布局的强力措施。

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4.推进实施重大工程。积极推进特色海洋中心城市建设，加快论证渤海湾大湾区发展问题，促进产业分工和结构调整；积极推进海洋生态文明建设，实施海湾生态恢复、滩涂湿地和海岸带生物多样性保护工程。

经略海洋是国家强盛的战略取向。展望未来，在沿海地区，国际或区域中心城市依海而盛，区域定位准确、资源配置科学、产业分工合理的大湾区伴海而兴；在广袤的海洋，资源、环境和生态服务功能不断提高，海洋空间不断拓展，海洋经济高质量发展，这当是新时期海洋工作的基本目标。

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  k' I* B* w% Q, {: m. n- x文章来源：中国海洋报2019年9月3日第2版， 原题为保护海洋空间资源 提高生态服务功能  
作者：王殿昌（原国家海洋局政策法规与规划司司长）