【海洋观点】国土空间规划应避免“穿新鞋走老路”

“国土空间规划体系”被正式写入法律条文。根据最新通过的《土地管理法》第18条：经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。此前，在今年5月由中共中央、国务院印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（下称《意见》）中明确提出，坚持“多规合一“，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。如何理解新的国土空间规划体系？它和过去的城市规划有何不同？将对城镇化产生何种影响？8月27日，在郑州举行的2019（第十四届）城市发展与规划大会上，自然资源部总规划师庄少勤给出了他的理解。庄少勤表示，强调“国土”主要有三层含义：第一，国土是有具体的自然和人文禀赋的，不是一个抽象的空间；第二，国土是有人的生产、生活活动的，不能说只有自然，没有人；第三，每一片国土都体现了权益，都有国土关系，需要有效的机制。“所以这就明确了不是在抽象的空间里做规划。”他强调，做规划要“走新路”，坚持可持续发展，“守初心”，坚持以人民为中心，“接地气”，坚持从实际出发。目前，一些城市已启动国土空间规划编制工作，为避免“穿新鞋走老路”，庄少勤在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，一定要坚持以问题为导向，同时还要有一种机制，一种倒逼的力量。“没有这种力量，就会惯性地走下去，底线要守住。”庄少勤说，“生态优先实际上是一种底线的优先，在倒逼过程中要形成一种利益调节机制，把生态的、文化的等非传统规模驱动的价值挖掘出来。”他还向记者表示，自然资源部会出台相应标准，进行利益协调。“走新路”要关注四个变量新中国成立70年来，我国城镇化水平迅猛增长。2018年末，全国常住人口城镇化率达59.58%，较1949年末提高48.94个百分点。在庄少勤看来，我国城镇化进程大致可分为三个阶段。第一阶段，从新中国成立到改革开放前，以计划经济体制下的工业化为主要推动力；第二阶段，从改革开放之初持续至党的十八大，城镇化动力主要来自市场化、全球化及工业化叠加，但仍以工业化为主；第三阶段，党的十八大以后，尤其是2015年底中央城市工作会议召开以来，城镇化正式进入2.0时代，或者说新型城镇化阶段。庄少勤认为，眼下这一阶段，除上述驱动因素外，绿色生态、技术变革以及人的需求等因素，也日益对城镇化进程产生长远、深刻影响。这意味着，我们已从工业文明时代走向生态文明时代。庄少勤透露，《意见》不仅希望实现“多规合一”，形成全国国土空间规划“一张图”，更重要的是，要顺应生态文明时代空间供给侧结构性改革要求，促进发展方式、生活方式及治理方式转变。“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。国土空间规划体系的基本战略导向，也是促进永续发展。”庄少勤表示，这就需要转变发展方式，而生态优先、绿色发展则是国土空间规划“走新路”的一个基本导向，具体而言，应重点关注四个变量——首先是注重存量，随着城镇化速度减慢，以往以规模扩张为主的增长方式难以为继，如何挖掘存量成为当务之急；其次是重视质量，包括城镇、农业、生态三大空间的发展质量，没有质量存量就没有价值；再者要注重流量，数字化时代，能产生流量的都是有特色的，流量空间也会促进区域协调、城乡融合；最后，要关注容量，面对气候变化、技术变革等不确定性，提升城市韧性，也迫切需要走新路，才能实现换道超车。他告诉《每日经济新闻》记者，生态优先实际上是底线优先，“这样才能倒逼过来”，同时，在此过程中要形成一种利益调节机制，把生态价值、文化价值等非传统规模驱动的价值挖掘出来。“要通过质量、流量、容量等方式来产生价值，这里面需要花很多精力再深化。”庄少勤说。规划要“能用、管用、好用”城市发展到今天，早已不再以GDP论英雄，而是以人的满足感、获得感和幸福感作为判断标准。早在2015年底，中央城市工作会议就提出，“推动以人为核心的新型城镇化”。这正是国土空间规划体系想要解决的核心问题。自然资源部副部长赵龙此前在解读《意见》时表示，与原有各级各类空间规划相比，国土空间规划体系“更加注重坚持以人民为中心”。对此，在昨日的会议现场，庄少勤进一步解释，新的规划更加注重问题导向，“为老百姓过好日子做规划”。简单来说，就是解决人民群众“衣食住行、生老病死、安居乐业”问题。庄少勤以社区规划举例称，社区是城市发展的“细胞”，一个面向未来的社区，要满足宜居、宜业、宜游、宜学、宜养等各项城市基本功能，一些传统产业、园区规划也要据此转型，回到以人为本的“初心”。在他看来，国土空间规划体系的提出，标志着规划从原来侧重政策体系向注重治理体系的转变，这就要求我们的规划必须“接地气”，更多立足实际来做规划，能用、管用、好用。所谓“能用”，就是要适应时代和地区实际情况；“管用”，就是要能够解决空间治理和空间发展的问题；“好用”，则是运行成本要低、效率要高。庄少勤特别提醒，近期一些城市已在积极开展国土空间规划编制工作。在这一过程中，切忌“穿新鞋走老路”，这就要求我们既要“转脑袋”，也要“转身体”，否则就容易回到要规模、要指标的老路上。


& c3 Y  S- H" Q' ^2 d: k文章来源：每日经济新闻
作者：自然资源部总规划师庄少勤