【海洋观点】南极法律规制的前沿问题

在明确了中国在南极的利益属于“国家重大利益”、维护南极利益安全是维护国家安全的重要任务之一以及中国在南极的利益内涵之后，我们不仅要讨论如何在法律规制方面维护和拓展中国的这些利益，还应该全面地审视南极法律规制的主要内容、发展趋势及其对中国南极利益的具体影响。
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（一）南极法律规制的主要内容

, L( G( }6 w/ E7 O南极法律规制主要由《联合国宪章》、一般部门法的基础性条约和《南极条约》体系等三大部分构成，其中《南极条约》体系在南极法律规制中居于主导地位。南极条约体系是指“南极条约、根据南极条约实施的措施和与条约相关的单独有效的国际文书和根据此类文书实施的措施。”它主要包括上文提及的《南极条约》《南极海豹保护公约》《南极海洋生物资源养护公约》《南极条约环境保护议定书》以及南极条约协商会议和南极海洋生物资源养护委员会通过的具有法律约束力的各类措施。此外，南极条约协商会议和南极海洋生物资源养护委员会还通过了诸多决议。这些决议虽然不具有法律约束力，但往往在其所涉及的领域中发挥着“软法”的作用，并蕴涵着正在形成的新的法律规制。综合来看，南极法律规制主要包含以下内容：
1. 和平利用与非军事化
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3 z: i) s* {# A3 F( S南极法律规制首先要解决的问题是有关国家对南极不同扇区主权的争夺以及为此而出现的局部性军事冲突。因而，南极法律规制确立了对南极只能进行和平利用以及非军事化的基本原则。在和平利用方面，《南极条约》序言指出，“承认南极洲永远继续专用于和平目的和不成为国际纠纷的场所或对象，是符合全人类的利益的。”《南极海洋生物资源养护公约》第3条规定，“各缔约方，不论其是否为《南极条约》缔约国，同意不在《南极条约》地区内从事任何违背《南极条约》原则和目的的活动，并同意其相互关系受《南极条约》第一条和第五条所规定的义务的约束。”在非军事化方面，《南极条约》明确禁止在南极采取一切具有军事性质的措施，包括建立军事基地、建筑要塞、进行军事演习以及任何类型的武器试验等。但是，该条约允许为了科学研究或者任何其他和平目的，在南极使用军事人员或军事设备。此外，《南极条约》还明确禁止在南极进行任何核爆炸和处理放射性废料。
2. 搁置与冻结领土主权要求

《南极条约》签署前，共有7个国家对南极提出领土主权要求。要想确保对南极的和平利用及避免主权纷争，南极法律规制必须对此作出妥善的安排，并由此确立了搁置和冻结领土主权要求的原则。该原则体现在《南极条约》第4条之中，其从三个层面对领土主权问题作出处理：一是针对《南极条约》生效前已然存在的领土主权要求，该条款既未承认、亦未否认，并允许此类要求继续存在。二是禁止在《南极条约》生效后提出新的领土要求或扩大既有的领土要求。三是针对缔约国对已经存在的领土主权要求的外交立场，该条款作出“不受影响”的处理，即不损害任何缔约国承认或不承认任何其他国家对南极领土主权的要求及其依据的立场。
- ^  Y& X- c: H8 d9 @  H3 W3. 科学研究自由与合作

4 S3 b1 k- j- K/ I3 b2 c1 r( ?, W对南极进行自由考察及开展必要的科学合作是各方的最大共同利益，也是和平利用南极的主要形式。《南极条约》在序言中表示，“深信为继续和发展在南极洲进行犹如在国际地球物理年中所实行的那种在科学调查自由的基础上的合作而建立一个牢固的基础，对于科学和全人类的进步都是有利的”；第2条规定，“犹如在国际地球物理年中所实行的那种在南极洲进行科学调查的自由和为此目的而实行的合作，均应继续。”这是各国在南极开展科学研究活动和设立科考站等设施的前提。同时，在科学研究自由的基础上开展国际科学合作，是南极法律规制的另一项重要原则，包括交换科学规划情报和科学人员等。此外，自1961年起，南极条约协商会议通过了诸多建议或决议，细化了科研人员交换、科学数据交换以及与有关的国际组织合作等方面的合作事项。
4. 海洋生物资源养护

! H# y, ^6 p) T, _6 C; |  @% E20世纪70年代，人们开始关注南大洋渔业活动，并提议加强对此类活动的管制。1980年和1989年，有关国家共同制定了《南极海洋生物资源养护公约》和《南极海洋生物资源养护公约检查制度》。此后，根据该公约设立的南极海洋生物资源养护委员会通过了一系列养护措施，共同形成了对南极海洋生物资源活动的规制。其主要有三种管理方式：一是南极海洋生物资源养护委员会制定了诸多渔业规则，涉及合规性、数据报告、渔具、渔季和特定鱼类的保护等；二是建立了检查制度，根据该项制度，南极海洋生物资源养护委员会的每个成员都可指派满足特定条件的本国国民出任检查员并开展渔业检查活动；三是设立专门的海洋保护区。2009年和2016年，养护委员会分别设立了南奥克尼群岛海洋保护区和罗斯海地区海洋保护区。2011年，南极海洋生物资源养护委员会通过了《建立南极海洋生物资源养护委员会海洋保护区的一般框架》，为建立南极海洋保护区制定了普遍性规范。但是，需要特别指出的是，依据《南极海洋生物资源养护公约》第2条的规定，“养护”一词包括合理利用。此外，1946年《国际捕鲸公约》和1972年《南极海豹保护公约》分别对这两类海洋生物资源的利用与保护作出了规制，尤其是建立了许可制度。
: y. [  A# Z8 I8 Z. e: |8 l, \8 g5. 海事安全
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) s# j, L1 R9 a; q$ Y8 y南极海事安全关乎所有国家的切实利益，其规制的建立经历了南极条约协商会议与国际海事组织的共同努力。自20世纪70年代，南极条约协商会议就开始关注航行安全和海洋污染问题，后来国际海事组织主导了这一进程。2004年，国际海事组织通过《国际船舶压载水和沉积物控制和管理公约》。2006年，南极条约协商会议据此以决议方式通过了《南极条约地区压载水交换实用指南》，为南极地区提供了专门的压载水管理办法。2014年，国际海事组织通过《极地水域船舶作业国际规则》，标志着南极海事规则取得了重要进展。这些海事规则与南极条约体系关于防止海洋污染的规则共同构成了南极海事安全的规制，包括南极作业船舶的资质、性能标准、人员要求以及防止船源污染等。
6. 生态环境保护

20世纪70～80年代，国际社会经历了对南极资源开发与管理的关注，特别是1988年《南极矿产资源活动管理公约》的通过，但也正是这项公约的通过以及人们对环境风险的高度担忧，使得该公约在尚未生效时就遭到了激烈反对，并最终被1991年的《南极条约环境保护议定书》所取代。该议定书及其五个附件的通过，标志着南极法律规制的发展重点从规范开发利用转向了全面环境保护。2005年，南极条约协商会议又通过了该议定书附件六《环境紧急情况引起的责任》，从而形成了一整套全面、专门保护南极环境的制度。“环境原则”成为南极法律规制最为重要的原则之一，并据此构建了环境影响评价、动植物保护、废弃物处置与管理、预防海洋污染、特别区域保护与管理以及环境损害责任等各项具体制度。其中，附件六《环境紧急情况引起的责任》确立了南极环境损害责任制度，包括预防措施、责任的产生、责任的限度以及责任的执行等。但由于南极自然环境复杂恶劣、环境损害责任难以评估以及缺乏相应保险保障等，美国、日本、韩国、印度、法国、阿根廷和智利等《南极条约》协商国还没有批准附件六，因而该附件尚未生效。
% x; B) u6 U* k6 Y0 f（二）南极法律规制的前沿问题
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自《南极条约》诞生以来，南极法律规制始终处于不断地发展和完善中。这主要缘于相关国际法部门的演化以及南极活动类型的扩展，特别是1982年《联合国海洋法公约》的通过、南极旅游和航空活动的增多以及南极被确立为“仅用于和平与科学的自然保护区”等。这些新的历史特点推动出现一些新的趋势，并冲击或塑造着南极法律规制的发展。
% A2 J8 i( c" T, o1. 南极主权要求国仍然强化权利主张

9 i' @( j* ?% o尽管《南极条约》搁置和冻结了领土主权要求，但随着国际海洋法的发展，尤其是《联合国海洋法公约》的通过，南极主权要求国不断扩大其海洋权利要求。在专属经济区方面，一些南极主权要求国提出专属经济区主张。1978年，法国通过第78-144号法令建立“法属阿黛利地”专属经济区。1986年，智利通过修正《民法典》主张南极专属经济区。1994年，澳大利亚通过修正《1973年海洋与水下土地法》在“所有领土”建立专属经济区，包括其主张的南极扇区。阿根廷也主张“阿根廷南极属地”专属经济区。英国则在2015年公布的《英属南极领地海洋界限图》中注明，其保留建立专属经济区的权利。在大陆架方面，一些南极主权要求国向联合国大陆架界限委员会提交了200海里外大陆架划界案。其中，2004年澳大利亚划界案和2009年挪威、阿根廷划界案都主张基于各自南极领土要求的大陆架。2009年，智利提交涉及南极大陆架的初步资料。尽管《南极条约》允许南极领土要求国保留既有的主权要求，但这些主权要求并不满足其取得领土主权的各项条件，更重要的是其并没有获得国际社会的普遍承认。这些国家据此提出的海洋权利要求对南极法律规制的宗旨构成了进一步的冲击。
  z, H3 G1 M$ L9 b3 u, h: A( a4 P2. 南极旅游和非政府活动规制备受关注
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! Y, I  B$ n+ `8 \+ m) [1 D南极条约协商会议早在20世纪60年代中期就注意到了南极旅游活动，并陆续通过一些有关南极旅游管理的具有法律约束力的措施。从20世纪90年代中期开始，南极条约协商会议改为主要通过决议的方式规范南极旅游和非政府活动，其规范的内容也日益细化，例如从一般指导原则到船载旅游等。2004年和2009年，南极条约协商会议又先后通过两份规范南极旅游活动的措施，但尚未生效。截至2019年，规范南极旅游和非政府活动的文件主要是个别具有法律约束力的措施和一些没有法律约束力的决议，包括《组织和开展南极旅游和非政府活动人员指导方针》（1994年）、《南极旅游的一般原则》（2009年）、《南极访问者一般指导方针》（2011年）和《关于南极条约地区旅游和其他非政府活动应急计划、保险和其他事项的指导方针》（2017年）等。近年来，南极旅游业方兴未艾，到访游客数量不断攀升，但南极旅游和非政府活动规制却明显滞后。2019年7月8日，第42届南极条约协商会议通过《纪念〈南极条约〉60周年布拉格宣言》。该宣言第6条强调了“南极条约体系所具有的应对当前和未来挑战的进化能力和适应能力”；第14条重申了各方“有意向积极寻求解决方式，来应对目前和未来的旅游和非政府活动产生的影响和挑战。”这再次表明南极旅游和非政府活动是南极条约体系的薄弱环节，也是南极法律规制未来发展的重要领域。
3. 南极航空活动规则酝酿新的突破
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自1961年第一届会议以来，南极条约协商会议就注意到南极航空活动问题。在20世纪60年代，南极条约协商会议的关注重点是与航空活动有关的信息交换，并通过了《关于飞机跑道设施的信息交换》（1964年）等措施。进入20世纪70年代，随着各国对南极的科学兴趣日益增加以及难以通过陆地或船舶进入南极的特定区域，南极条约协商会议开始推动建立合作性的航空运输系统，但此后由于空难事件的发生导致这一进程被搁置。南极条约协商会议在20世纪90年代几乎没有再专门讨论航空问题，直至21世纪初期。2004～2012年，南极条约协商会议先后通过《鸟类聚集地附近航空器指导方针》《改进海上、航空和陆基搜救的协调》等决议，表明其开始从环境保护和搜救角度再次关注航空问题。近年来，由于南极航空设施和活动明显增多，尤其是无人机的使用，南极条约协商会议又重启讨论航空安全和建立合作航空运输系统的问题，并通过了《合作航空运输系统》（2015年）和《在南极洲运行遥控驾驶航空器系统的环境指导方针》（2018年）等决议。特别值得注意的是，《在南极洲运行遥控驾驶航空器系统的环境指导方针》是南极法律规制首次对无人机的专门规制，具有重要的时代意义。
: _& p: r1 J9 r* \! B, ?4. 扩展南极特别区域规则的压力在增大
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在南极条约协商会议通过的具有法律约束力的措施中，数量最多的就是设立各个南极特别保护区、特别管理区与历史遗址和纪念物，以及通过或修订南极特别保护区和特别管理区的管理计划。自2010年起，南极条约协商会议没有再批准设立新的南极特别保护区和特别管理区，其工作重点转向集中审查和修订既有的管理计划。但是，2015年5月，南极和南大洋联盟向南极条约协商会议提交了题为《扩展南极保护区域制度》的“信息文件”，认为现有的南极特别保护区未能充分履行《南极条约环境保护议定书》的条款，建议南极条约协商会议增加南极特别保护区的大小和数量，尤其是使南极特别保护区覆盖所有已知的南极保护生物地理区域的代表性区域。2019年5月，南极和南大洋联盟再次提交题为《系统性扩展南极保护区网络》的“信息文件”，认为“目前没有任何法律、科学或实际理由来推迟扩大南极洲的保护区网络”，建议南极条约协商国制定时间表，以扩展南极保护区制度并提高所有南极保护生物地理区域的保护水平。与此同时，依据《南极条约环境保护议定书》成立的环境保护委员会也在不间断地讨论这一议题。2019年6月，环境保护委员会与南极研究科学委员会在布拉格举行关于进一步发展南极保护区制度的联合研讨会，审查了当前南极保护区制度的状态，梳理了在系统性地理框架内指定南极特别保护区的信息和资源，明确了为进一步发展南极保护区制度可以采取的行动。此外，南极海洋生物资源养护委员会和一些国家仍在推动建立更多的海洋保护区，以最终实现其建立南极海洋保护区网络的目标。在《纪念〈南极条约〉60周年布拉格宣言》中，各方承诺“加大力度保存和保护南极陆地和海洋环境”，也预示着有关国家将继续推动设立更多的特别保护区域，从而使南极法律规制更加趋向环境保护。
" u4 N6 s8 a; h/ j2 ]5. 南极环境损害责任制度面临重构

《南极条约环境保护议定书》第16条规定，“根据本议定书全面保护南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统的目标，各缔约国承诺制定关于在南极条约地区进行的并为本议定书所涉及的活动造成损害的责任的详细规则与程序。此类规则与程序应包括在根据第九条第二款将要通过的一项或多项附件之中。”2005年，第28届南极条约协商会议除了通过《南极条约环境保护议定书》附件六《环境紧急情况引起的责任》外，还决定自此每年评估附件六生效的进展情况以及为鼓励缔约国及时批准附件六可以采取的适当必要行动，并根据评估情况在五年内确立重新启动责任附件谈判的时间框架。2010年，为了留出更多时间供南极条约协商国考虑批准附件六，第33届南极条约协商会议决定将确立重新启动责任附件谈判的时间框架的期限延长至附件六通过后的十年内（即2015年之前）。但到2015年，附件六生效的条件仍然没有得到满足。因此，第38届南极条约协商会议决定最晚在2020年确立重新启动责任附件谈判的时间框架。截至2019年，在29个协商国中，只有16个国家批准附件六。鉴于目前仍有近一半的协商国没有批准附件六，确立重新启动责任附件谈判时间的期限将至，《纪念〈南极条约〉60周年布拉格宣言》再次提及附件六生效问题。可以预见，已经批准附件六的南极条约协商国将加大力度推动附件六的生效进程，2020年“南极条约协商会议”将重点讨论责任附件问题，甚至不排除决定重新启动关于南极环境损害责任制度的谈判。
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文章来源：节选自《国家安全视角下南极法律规制的发展与应对》，原刊于《国际安全研究》2020年03期
作者：吴慧，国际关系学院副院长、教授；张欣波，中国现代国际关系研究院海洋安全研究所助理研究员