蔡高强等：中俄北极能源合作的战略意义及法律风险

kscg7a827t · 发表于科研成果分享 2022-11-26 23:07:28

一、中俄北极能源合作对中国的战略意义

北极地区能源资源储量丰富，蕴藏着丰富的石油和天然气资源，同时以风能和地热能源为代表的清洁能源也分布广泛，因此，北极能源开发前景极为广阔。俄罗斯作为北极大国，拥有最长的北冰洋海岸线以及最广阔的北极面积，是北极能源开发利用的重要主体之一。早在2008年，俄罗斯就曾发布北极能源开发战略图景，将北极地区作为保障其经济发展的自然资源战略基地。中国应以中俄共建“冰上丝绸之路”为契机，积极寻求与俄罗斯在北极区域的能源开发合作。这既有利于我国参与北极公域治理，提升我国北极公域治理的话语权，也有利于保障国家能源战略安全。

提升我国在北极公域的话语权
英国经济学家约翰·沃格勒将公域界定为，因其本质属性以致不能处于主权管辖之下的区域。虽然当前学界对公域的范围存在较大争议，但两极地区的公域地位毋庸置疑。公域的发展关系着全人类的生存福祉，具有不可替代的战略意义。北极公域作为国际公域的重要组成部分，具有极大的政治、经济和军事价值，参与北极公域事务对任何国家与组织而言都是一项具有前瞻性的正确抉择。
中国在2013年正式以参与国的身份加入北极理事会，但因国际旧格局的影响以及地缘阻隔，我国在北极事务中的参与度较低，影响力微弱。国际话语权是国家政治、经济、军事实力在国际领域的认可，也是一国全球影响力的重要体现。与北极各国共同参与到北极区域事务中将是提升我国北极事务治理话语权的良好契机。我国寻求北极话语权提升不仅是为了参与构建国际政治新格局，更是为了谋求北极公域蕴藏的巨大能源、航道、军事利益。俄罗斯作为北极理事会的核心成员国之一，在北极事务中具有较大的决策权。中方积极寻求与俄罗斯合作，共同参与北极能源的开发，必然有利于加大北极成员国与利益攸关国对中国参与北极公域治理的认知，从而达到参与北极公域能源开发、提升公域话语权的目的。

保障国家能源战略安全
我国的能源储备远不能满足现有国内市场需求。2000年到2016年，中国石油进口量占比从27.28%迅速上升至65.5%,石油供给不平衡现象加剧。此外，我国石油进口地也相对单一，主要来自中东与北非两个地区，两地石油进口量占石油进口总量的70%。受能源过度依赖进口以及能源产地单一化影响，我国能源结构呈现根源性脆弱的特点，其运行状态极易受到国际政治格局、全球经济动荡影响，这将极易引发国内能源需求危机、威胁国内经济的平稳运行。
根据美国国家地质勘探局提供的数据，北极地区油气储量丰富，石油储量达900亿桶，天然气储量也达到1669亿万立方米，天然气、石油储量占世界总量的22%。其中，仅俄罗斯疆域内原油和天然气储备就占据北极总储量的50%以上。现如今，在温室效应影响下的北极冰川融化和冰盖退缩致使北极航道的优越性愈发凸显，但是北极能源的开发不仅依赖于航运优势，更需要先进的油气开采技术和广阔的销售市场作为必要的支撑条件。中国拥有雄厚的资本、先进的技术和庞大的消费市场，加之历史积淀形成的中俄持续友好外交关系，使得中国无疑成为俄罗斯在北极能源开发中最理想的合作国家。从维护国家安全层面来看，中俄北极能源合作开发将促进我国和俄罗斯双边战略合作关系的发展，彻底改变我国在全球市场中能源需求被动受限的不利地位。从经济战略层面来看，充足的油气资源意味着我国经济运行状态不再受制于人。同时，中俄北极能源的开发合作也将促进我国与俄罗斯经济贸易伙伴关系的进一步加深，保障我国能源战略安全以及能源关联市场的平稳运行。

二、中俄北极能源合作存在双重法律风险

中俄北极能源合作的不断加强，使中俄逐步成为能源安全共同体。如今的北极能源合作面临着国际环境保护和俄罗斯能源投资法律变动的双重风险。倘若没有完善的北极能源开发国际法律制度予以规范，长此以往，此类法律风险必将反噬能源合作的已有成果并影响开发进程，成为中俄能源合作路上不容忽视的阻碍。

环境保护法律风险
北极生态环境保护是国际环境保护中最重要的组成部分。北极地区的生态环境极其脆弱，一旦被破坏将难以修复。北极地区的生态环境与全球生态系统之间存在着密不可分的关系，北极地区的环境破坏必然会导致全球性的生态灾难，主要包括冻土融解引发天然汞扩散、北极地区甲烷排放加速温室效应以及陆冰融化造成全球海平面上升等，因此北极地区的环境保护现已成为各个国家越来越关心的问题。多部国际条约以及俄罗斯域内环保法律制度规定的严苛的环保标准给我国参与北极能源开发带来了较大的法律风险。
首先，《联合国海洋法公约》《国际干预公海油污事件公约》《防止倾倒废弃物和其他物质污染海洋的公约》以及IMO、北极理事会等国际组织都对北极的环境保护标准以及惩处方式作出了严格的规定。以1969年海上污染损害国际法律会议通过的《国际干预公海油污事件公约》为例，其中第1条明确规定，沿岸国在公海上要采取措施以防止、消除油污染扩大化，从而迎合公海保护需求。同时，《国际干预公海油污事件公约》还设置了强制性条款，任何缔约国违反公约规定的采取措施方式造成他方遭受损失，应当承担赔偿责任。此外，2013年北极理事会通过了《北极海洋油污预防与反应合作协定》,该协定是在北极各国注意到北冰洋油污对北极地区脆弱的自然环境将会产生不可修复的环境威胁背景下制定的，其旨在督促缔约国提升北极领域油污应对能力，以此维护北极地区生态环境，提升北极可持续再生能力。《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》制定的目的也是为了保护海洋环境，促进海洋资源的可持续发展，其规定缔约国应当按照经济能力、技术水平的实际情况，采取有效措施防止倾倒或者焚烧造成的海洋污染。基于北极领域环境保护法律规范环保标准不一以及制度的严苛，这将给中俄北极能源合作带来多方面的法律风险。其一，我国承认加入的国际环保条约多属于“硬法性质”,一旦不遵从将会受到费用高昂的国际制裁，基于国际环保标准的严苛，我国不得不花费大量人力物力成本来提升自身开采设备迎合当下严苛的环保标准；其二，多部国际条约规定的环保侧重点不一致，这就导致北极能源开采环保标准层次各异。如何适用环保标准将给我国北极能源勘察、开采带来较大的挑战；其三，条约强制性的赔偿责任使得中方在面临油气泄漏事故后，除了高昂的维修成本以外，还要面临国际组织巨额的财产损害赔偿金。
其次，中俄北极能源合作开发集中于俄罗斯域内，而俄罗斯域内环保法律规范种类繁多且更为严苛。《俄罗斯联邦生态鉴定法》要求能源投资开发领域应当遵循更为严格的环境保护标准。与此同时，能源投资开发具有严格的环保准入门槛，外资注入开采本国油气资源需要履行国家规定的严格的生态鉴定、评估程序除此以外，俄罗斯域内环境保护法律制度已经确立了严格的环境侵权责任，这也是影响中俄北极能源合作的法律风险之一。《联邦环境保护法》规定能源投资企业的开采活动对当地环境造成不利的影响，需要承担赔偿巨额罚金的行政责任，而这笔罚金并不包括企业为恢复生态环境承担的修复费用。为了应对俄罗斯域内环保法律制度的严苛，中方在参与俄属北极地区能源合作开发过程中，不得不投入高昂的科研、资金成本，从而避免因环境侵权引来的法律风险。

俄罗斯能源投资法律变动风险
俄罗斯立法体制尚未发展成熟，其域内法律法规数量多且修改频率较高。例如，俄罗斯1991年7月4日出台的《俄罗斯联邦外国投资法》,该部法律在2002年至2018年十年间将主要政策修改了10余次。通过分析主要修改内容发现，表面上看《俄罗斯联邦外国投资法》的修改是在不断完善与域外投资者之间的纵向法律关系，实质上俄罗斯联邦政府却加强了对本土战略资源的管控并提升了域外投资者的准入门槛。此外，受到俄罗斯寡头政治体制影响，俄罗斯的法律呈现出较强的政策倾向性。例如，《俄联邦外资进入对保障国防和国家安全具有战略意义商业组织程序法》确立了负面清单制度并同时对涉及战略安全的50余种行业设置了高标准的外资准入门槛；《俄罗斯联邦矿产法》明确了俄罗斯联邦政府对石油、天然气等能源的开采权，同时对域外投资进入俄罗斯能源领域实行了严格的管控。
俄罗斯域内法律频繁变更以及明显的政策倾斜性将影响北极能源合作开发的顺利进展。以亚马尔LNG中俄能源合作项目为例，该项目对保障我国能源安全、促进中俄北极能源深入合作具有重要意义。为了促成亚马尔LNG项目的合作，俄罗斯政府甚至修改了出口法，从而使得亚马尔LNG项目获得自主出口权。在中俄两国政府的推动并签署了政府间协议议定书背景下，亚马尔项目LNG正式成立。中俄前期合作中，中国投资方可以依据协议书与俄罗斯展开友好合作。然而，由于亚马尔LNG项目具有资本回收周期长、成本高昂的特性，俄罗斯域内法律政策频繁变动将会给我国亚马尔LNG项目的投资安全带来更多未知的法律风险。

文章来源：节选自《“冰上丝绸之路”背景下中俄北极能源合作的国际法保护》，原刊于《西安石油大学学报（社会科学版）》2021年第3期
作者：蔡高强，湘潭大学法学院教授；朱丹亚，湘潭大学国际法学专业硕士

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