白洋等：我国海洋蓝碳市场建设的现实困境

在碳排放市场的建设方面，我国自2013年起先后设立了北京环境交易所及天津、上海、深圳、广州、湖北、重庆等碳排放权交易所，并建成了具备区域特色的碳排放权交易制度。但由于我国蓝碳市场建设正处于试点阶段，缺乏相关的实践经验，加之现有研究成果尚不足以为蓝碳交易机制的构建提供较为全面的理论指导，导致相关实施机制的配套未成体系，成为制约我国海洋蓝碳市场建设的制度难题。
一、生态系统服务付费制度推进缓慢
蓝碳交易的规范化与规模化发展，要求必须将蓝碳作为一种金融产品进行市场化营销，但我国蓝碳通常被作为公共物品而免费获取，这使得蓝碳的商品属性丧失，阻碍了国内蓝碳交易市场的有效构建。同时，在这种观念的影响下，我国生态系统服务付费制度推进尤为困难。所谓“生态系统服务付费” 是指，通过生态系统服务提供者和受益者之间环境权利和义务的分配来推动生态保护进程，这实质上是一种区别于“污染者付费原则”的激励性机制。生态系统服务付费制度就生态系统服务受益者向服务提供者的付费机制进行了统筹安排，主要包括生态系统碳储存和碳封存的付费。换言之，这种制度奖励超出法定环境义务之外的生态系统管理行为，在一定程度上调动了相应主体参与生态系统保护与管理的积极性。再者，虽然生态系统服务付费制度能够让生态系统的功能价值更为明确和具体，但尚且缺乏统一的付费标准和规范。原因有二：一是生态系统的整体性与不同地区、不同物种的生态功能的特殊性，导致应当付费的服务范围难以确定；二是尚需全面考量生态系统服务受益者与提供者之间信息获取能力、议价能力以及是否存在“搭便车”行为等问题。因此，将生态系统服务付费制度在法律中进行确定并予以细化，赋予蓝碳以“商品”属性，能够给予相关的碳汇金融产品及其衍生品更多发展空间。
二、蓝碳专门保护缺乏立法上的保障
" p# U' ^5 p  c- C- k* e: \" s0 F虽然我国《海洋环境保护法》《海洋自然保护区管理办法》和《海洋特别保护区管理办法》等法律法规中对海洋环境保护进行了规定，但其立法目的均侧重于保护海洋水产资源、维护海洋系统的经济利益，并未将蓝碳保护纳入考量范围。由于缺乏对于蓝碳专门保护的规定，使得相关主管部门无法要求责任者对已遭受破坏的蓝碳资源承担恢复及补偿碳汇的责任，只能根据我国2017年修正版《海洋环境保护法》第 76条之规定，由主管部门责令相关污染企业或个人限期改正和采取补救措施，并处1～10万元的罚款。如上规定看似能为蓝碳保护提供一定程度的保障，但由于蓝碳资源在遭受破坏后很难恢复其原有的生态属性及固碳能力，即便对责任人处以 10 万元的顶格处罚，亦无法弥补蓝碳遭受破坏后所带来的一系列生态损失。以山东省为例， 虽然近年来相关主管部门大力开展沿海海域污染的治理工作，但由于缺乏行之有效的规制措施及惩戒机制，沿海海域的陆源污染、工业污染及养殖业污染等问题仍较为普遍，使得沿海生态系统长期处在亚健康状态，大量的海洋蓝碳遭受破坏。另外，由于缺少对于蓝碳的计量标准及监测机制，导致相关部门无法对蓝碳的整体量化、实际损失、恢复成本等要素进行精确的评估和计算，进而无法细化责任条款和明确相关交易主体的责任范围。因此，通过制定法律来确定蓝碳的保护范围、核证标准、监测机制、责任形态等事项显得尤为必要。
) a! E& F* V; |: M4 c' }三、蓝碳的定性及归属尚未明晰
  {6 g# a/ y1 {5 b蓝碳交易的前提是具有清晰的产权归属与范围界定，但当前蓝碳产权不清、边界不明使得蓝碳交易活动难以顺利进行。我国《海洋环境保护法》和《海域使用管理法》虽然对海洋资源的所有权和使用权进行了规定，但并未对蓝碳权属进行明确规定，尚不足以划定蓝碳交易各方主体之间权利行使的边界。在蓝碳产权归属层面，蓝碳区别于林业碳汇的一个重要原因在于，林业碳汇交易所依附的林地的权属往往已由现行法律所划定，例如，我国林地所有权分为国家所有和集体所有两种类型，进而通过集体林权改革的方式承包到户，产权及归属较为明确和具体。而蓝碳交易所依托的海域长期以来一直属于公法管辖的范畴，国家享有对海洋资源的支配权和管理权，故其并不属于私法上的财产权利客体。在蓝碳产权流转层面，除了买卖交易之外，能否对其行使抵押、质押等权利亦值得深究。这又涉及到蓝碳的法律性质问题，蓝碳作为特殊的财产权利标的物，对其定性在学界存在“用益物权”与“准物权” 之争。因此，明确蓝碳相关权利的法律属性、划清公私利益分配比例以及责任承担方式，有利于更好的对蓝碳进行保护，亦有助于构建科学合理的蓝碳交易体系，即以“资源利用”促进“生态保护”。
四、蓝碳交易过程的监管机制不健全
. n7 O6 s4 s2 f  |8 E蓝碳交易过程中的监管机制主要包括市场监管和环境监管两方面。从林业碳汇交易制度来看，我国对碳汇交易的监管通常是由政府主导的，那么蓝碳交易的市场监管势必亦无法避免政府的直接介入和指导。但以政府为主导的监管模式的弊端在于缺乏体系化的监管手段，无法达到预期的监管效果。其一，由于政府可能会作为一方交易主体参与蓝碳项目开发，故而各部门之间可能会存在相互包庇或者相互推诿的情况，不能保证其监管身份的中立性；其二，蓝碳交易的市场监管规则通常由政府内设部门自行制定，同时这些部门往往又负责具体监管措施的执行，这很容易出现“既当运动员，又是裁判员” 的情况，导致监管结果失去其应有的客观性；其三，对蓝碳交易的市场和环境效果的监测与评估需要较为全面的专业知识和技能，仅靠政府自身的人员配置很难有效的完成这项工作。另外，在市场化的蓝碳交易过程当中，买卖双方通常会过度关注蓝碳项目开发所带来的经济利益，而忽视海洋生态系统本身所具有的生态效能。由于缺乏行之有效的环境监管机制，无法在蓝碳项目开发的各个环节对相关环境要素实施动态监测和有效评价，从而致使蓝碳资源遭受不可逆转的损害。因此，在蓝碳交易实施机制的构建过程中，应建立体系完备的市场监管与环境监管机制。
. `0 m$ K$ Y& y& c9 o% {  
文章来源：节选自《我国海洋蓝碳交易机制及其制度创新研究》，原刊于《科技管理研究》2021年03期
1 z# Y; R+ }6 f. c' e作者：白洋，山东理工大学法学院副教授；胡锋，山东理工大学法学院硕士