陈明辉：建设“冰上丝绸之路”面临的主要问题和挑战

“冰上丝绸之路”是一条位于北极圈内穿越北冰洋的航道，该航道的开通将直接影响传统航线，也将带来利益格局的调整。同时，北极国家对北极区域竞争的激烈、地缘政治的复杂、自然环境的恶劣、对北极的开发与合作、航道基础设施的建设，以及在国际法框架内的法律规范等问题，都将对“冰上丝绸之路”建设形成很大制约。
一、北极地缘政治复杂所带来的挑战
由于北极地区具有极为重要的战略价值，北极八国围绕北极地区的争夺愈加激烈。虽然俄罗斯与挪威已经完成北极航线东北航道的陆地争议领土的划界，但其他北极国家在北冰洋海域问题上，特别是大陆架延伸方面仍存在很大争议，使北极地区成为大国激烈博弈的重要地区。对于我国参与北极开发，北极理事会国家有着很多不同的看法。丹麦国内认为“中国在北极拥有合法的经济利益和科研利益”，而美国、加拿大则认为中国此举“威胁北极国家的主权”。我国虽然选择了同北冰洋沿岸领土面积最大的国家俄罗斯共建“冰上丝绸之路”，但这种双边合作，难免会遇到来自其他北极大国的挑战。在以美国为首的北约中，美国、加拿大、丹麦、挪威、冰岛都是北极理事会成员，随着北约与俄罗斯军事对抗升级，北约成员国正在不断努力提高其军队在北极地区的作战能力。俄罗斯认为北约此举意图是将北极航道国际化，排挤俄罗斯对北极航线特别是东北航道的主导权。对此，俄罗斯的一贯做法是加强军事力量来捍卫北极权益。显然，复杂激烈的北极权益争夺，对“冰上丝绸之路”建设构成了严峻挑战。
二、俄罗斯对“冰上丝绸之路”建设的态度
俄罗斯在北极开发过程中存在矛盾心理，担心加强与中国等亚洲国家合作会导致过度倚重某一方而威胁到自己，强调“转向自身”才是俄罗斯北极发展的战略主线。受此影响，“俄罗斯现在不太愿意用中国的‘冰上丝绸之路’这个概念”。在俄罗斯发表的政府文件、咨询报告和学术论文中也很难见到“冰上丝绸之路”的表述，都是采用“北方海航道”。对此，我国相关人士分析认为，俄罗斯方面此举主要有四个方面的原因：
$ _8 O, {# k" n4 }% M1 O一是思维方式的差异。“冰上丝绸之路”由中国提出，对于中国而言，这只是一个通过北冰洋连接东北亚与北欧、北美这个通道形象化的概念和操作路径。但有俄罗斯学者认为，“丝绸之路”蕴含古老的东方色彩，如果接受“冰上丝绸之路”的称谓，则不符合俄罗斯人的性格和思维方式，特别是对北极航道开发合作处于主导权的俄罗斯，更习惯于别人顺从他的话语体系；
二是战略方向存在一定竞争。俄罗斯一直主导“欧亚经济联盟”建设，旨在加强与中亚五国的经济政治联系，而我国“一带一路”倡议的重要方向也是中亚区域，尽管俄罗斯要开发北极，与我国达成了共建“冰上丝绸之路”共识，但“冰上丝绸之路”作为“一带一路”倡议的内容，中亚和北极两个方向，对于俄罗斯而言都有博弈的考量；
三是俄罗斯方面可能担心失去对北极地区开发的主导权。俄罗斯一方面想借助中国的资金、技术和巨大的能源消费市场对北极地区进行开发，另一方面又不愿陷入对中国的深度依赖，“俄罗斯必须保证破冰舰队的领导地位”；
四是俄罗斯国内还有部分民众和社会舆论，担心中国快速崛起，给俄罗斯带来压力，因而对中国或多或少存有戒心。
应当看到，随着国际局势的剧烈变幻，俄罗斯外交政策方向发生了根本性转变。2019年4月9日，俄罗斯总统普京在第五届“北极-对话区域”国际北极论坛上表示，“俄罗斯的未来不取决于制裁，俄罗斯的未来仅取决于我们自己”，“促进发展我们自己的技术”。这一政策转变同样深刻影响着俄罗斯北极开发的战略转向。同大欧洲体系合作的停滞，对周边强大邻国的警惕，以及希望重返世界主导地位的雄心，促使俄罗斯下定决心摆脱东西方的广泛影响，在北极开发之中专注自身，同时不放弃同所有地区、所有体系、所有意向方进行互动。随着与中国北极事务合作的快速发展，也出现对中俄合作方式不同的声音。
7 N4 t) E+ W2 |4 j3 r# s俄罗斯在北极开发之中专注自身，积极争取北极地区规则制定的主导权和技术优势。在北极航运上强调本国的管控权，突出本国制造的运输优势，规范对北方海航道的航运管控；在北极能源开发上，强调本国公司的主导权；在北极能源合作上，强调合作对象的多样化。俄罗斯“转向自身”的北极战略对其他国家，特别是中国在俄罗斯北极地区开展活动产生一定影响。一是俄罗斯北极国际开发进入“有限合作”期。加强对北方海航道的控制，推进内水化的管理，对北极开发项目的主导性把握，将直接波及中方的能源进口和项目收益；二是俄罗斯对北方海航道的过境限制，也给其他国家特别是中国在北极地区的能源开采、商业航行等活动造成一定程度上的阻碍。原本对我方有一定吸引力的北方海航道由于俄罗斯的限制，造成航行成本的变相增加，北方海航道连接欧亚大陆的距离和时间优势明显下降，某种层面上削弱了我国企业航行北方海航道水域的兴趣。
同时，中俄两国在连接“冰上丝绸之路”港口选择上也有不同看法。俄罗斯寄希望于将远东港口符拉迪沃斯托克作为联通中日韩等东北亚经济大国的枢纽港，从而带动其远东地区的经济社会发展。而我国希望将“冰上丝绸之路”从符拉迪沃斯托克延伸到上海、宁波等东部沿海各港口，并与其他两条海上蓝色经济通道（中国-大洋洲-南太平洋蓝色经济通道、中国-印度洋-非洲-地中海蓝色经济通道）相连通，形成环绕亚欧大陆之势。
/ t; J) l7 N  s  {" N3 ]! `三、北极航道软硬件设施和技术保障还比较落后
北极航道受北冰洋特殊气候影响，还没有固定航线和通航起止日期，航道基础设施、航行信息保障等能力急需提升。
首先，受北冰洋特殊气候影响，航道沿线补给困难。由于高纬度地理位置和高寒环境，北极长期处于冰封状态，海洋情况十分复杂，况且沿岸地区都人烟稀少，补给困难，无法开展常态化通航；
! b- F# V* H- g1 k. b其次，沿岸港口基础设施落后。俄罗斯在北极的重要港口，受恶劣自然环境影响，基础设施建设资金缺乏，建设效率低下，特别是在永久冻土层修建方面，技术要求极高，加之港口设施每年使用时间短，无法获得足够的投资回报，短期内难以实现盈利，因而无法大规模开展港口基础设施建设；
第三，北极航道还不能为破冰船和过往船舶提供航行保障。船舶通过北极航道缺乏航行资料、海水气象和水文资料等信息，并且没有导助航标志、航行警告等航海保障服务。在俄罗斯北极地区，不仅缺少机场、港口、公路、铁路，而且破冰船的数量也很少；
7 G  _5 u3 [- b% \! ~1 @第四，北极航道管理缺失，导致运输成本增加。由于缺乏统一的北极航行规则，导致沿岸国强制征收高额的护航费用，加之商船很难实现往返配货，严重制约着商船的运输效率和收益；
第五，北极航线法律及政策环境不佳。到目前为止，北极地区尚未形成统一的具有法律约束力的制度安排。《联合国海洋法公约》被选择性利用，北极治理的主要文件《斯瓦尔巴德条约》，由于与《联合国海洋法公约》在领海宽度、专属经济区和大陆架的划分上不统一，导致在现实操作执行中出现严重分歧。
四、信息互联互通方面还未建立起共享体系
“冰上丝绸之路”要成为和平、合作、畅通、高效的物流通道，要成为国际经济贸易往来的重要合作平台，必须有公开、透明、实时、丰富的信息作支撑。因此，在大数据时代，“冰上丝绸之路”必须要建成系统的能够让船队共享的大数据体系。目前，这种信息还十分缺乏，保障船队通航的基础信息，如：海冰水文气象信息、航路海图实景信息都没有建立。另外，由于北极所处的高纬度和强磁力，通讯和航行设备功能都受到极大限制，磁罗经、电罗经在北极的使用，都出现新问题。如今，俄罗斯正在修订《北极发展战略》，其中有一个基本思想就是把北极国际货运、北极航道运输从国家战略中删除。这表明，北极国际运输不再是俄罗斯到2035年的战略重心，而把战略重心放在了资源开发上，用资源开发来推动航道开发利用。俄罗斯在下一步北极航道利用的信息建设上，可能不会投入太多资金。北极航道的信息互联互通高水平发展将是一个漫长的过程，这也将深度影响“冰上丝绸之路”的建设进程。

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5 D$ B7 Z5 o" X# g# y' h& B文章来源：节选自《中国图们江地区参与“冰上丝绸之路”建设探析》，原刊于《东北亚经济研究》2021年第5期
/ Y+ s- L# ~7 ?/ z( v作者：陈明辉，吉林省开发区联络中心经济师，中国太平洋学会东北亚图们江研究分会副秘书长