马晓雪等：“冰上丝绸之路”安全风险韧性治理框架

一、安全风险韧性治理框架分析
$ N' C1 L! _7 _  z) \" m' X如前所述，传统的风险评估和治理方式囿于被动而存在局限，需要引入更加系统全面的韧性治理模式以构建保障北极可持续发展的安全环境。“冰上丝绸之路”的安全保障问题尤以北极航道连通供应链、产业链安全最为突出，因此笔者认为，低政治敏感度领域中的安全风险治理重点应在于保障船舶航行安全和加强生态环境保护。在安全风险的韧性治理框架下，不仅需要关注空间维度中系统层次结构中韧性的属性关联，还需要分析时间维度下安全风险韧性治理不同阶段的行动要点与递进策略（如图1所示）。
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图1 “冰上丝绸之路”安全风险韧性治理框架图

资料来源：笔者自制。

1 |. C4 O% M0 M在如图1所示的安全风险韧性治理框架下，基于社会—技术系统本质复杂性的分析视角，将空间（能力）维度下韧性能力结构的分解与时间（过程）维度下扰动动态演化的分析相结合，对“冰上丝绸之路”的安全风险实施全过程管控。空间维度的能力要素在不同的时间阶段内，针对扰动的形式以及特点，发挥相应的功能，不仅考虑了风险治理前端的风险感知，还融合了能力本身持续优化的路径和方式，整个理论框架的提出致力于“冰上丝绸之路”风险治理水平和安全保障韧性能力的同步提升。具体而言，基于韧性理论视域下“冰上丝绸之路”安全风险的分布特征和演进特点，将安全风险内化为作用于“冰上丝绸之路”的扰动，在时间维度下，针对不同阶段内扰动的特点，“冰上丝绸之路”安全风险韧性治理策略以扰动早期监测、预先安全准备、本质安全设计、韧性控制扰动、高效应急恢复和韧性持续优化等六个方面为韧性能力建设要点，如图1所示。在扰动规避阶段，以系统全面的“冰上丝绸之路”风险感知为基础，针对不同类别的安全风险，开发并完善预先准备体系；同时，全方位积极关注北极议题的发展动态，主动捕捉、分析与“冰上丝绸之路”安全相关的信号，通过早期的监测评估激活预先准备方案，以避免出现“冰上丝绸之路”安全水平显著下降的情况。在扰动管控阶段，以船舶等硬件设施装备本质安全设计为基础，通过控制消除扰动、执行替代方案以及采取止损、减损措施等途径，被动适应扰动；同时，在管理规制方面，实施优先抉择、韧性控制的管理模式，扼制不安全状态向灾难性事件的逐步转移。在安全恢复阶段，不仅要考虑高效应急恢复的问题，还要重点关注“冰上丝绸之路”安全保障韧性结构的持续优化和能力的持续提升；在韧性视角下，安全不仅仅是风险管控的问题，更是能力提升的问题，通过高效应急反应到安全的回归再到面向未来安全形势的持续优化，是安全恢复阶段的核心任务。
二、扰动规避阶段--扰动早期监测与预先准备
以“冰上丝绸之路”不受扰动冲击或受最小扰动冲击为目标，在扰动规避阶段，韧性能力结构中，主要是吸收能力发挥作用，其关键在于对扰动的早期监测与安全保障的预先准备。首先，作为扰动监测的基础，对扰动的识别与认知要尽可能全面深入。无论是韧性能力的潜在缺失还是外部环境的意外冲击，对于低冲击强度风险的有效吸收都需以认知为前提，极地科考研究与航行实践无疑是识别扰动与认识扰动的主要手段。从北极“冰封之境”到“冰上丝绸之路”“黄金通道”，人类活动在北极的延伸迄今仍是对未知领域的初步探索，水域条件陌生、冰区航行困难、高纬低温影响等问题大大减缓了人类开发利用北极航道的进程，以共同认知北极的需求为引领，信息数据共享与科研科考合作应是进一步促成风险交流、深化安全感知的最佳模式。进一步，韧性治理还要求对扰动时刻保持敏感。复杂系统中任何微小差错或正常状态的偏离都可能导致风险的次生、叠加、演化而酿成严重事故。大风或能见度不足可能导致船舶偏离航线而造成船冰碰撞，关键设备故障可能引发船舶失去动力而失控受损，更为严重的后果是，船舶搁浅、触礁可能溢出的石油或危险物污染，破冰航行过程中产出的连续噪声以及船舶压载水可能导致的海洋外来物种入侵等都会沿着风险链条传播扩散而最终对全球生态环境造成严重损害。因此，要对影响“冰上丝绸之路”安全的内外部变化时刻保持敏感，关注偏离安全的弱信号与险兆信息等的预警作用以实现对于扰动影响的早期监测与预先响应。技术手段上，有必要吸收物联网监测、大数据及人工智能辅助决策等新兴技术成果，使风险冲击下的技术响应与决策支持更加精准高效，科学预防以减少扰动对“冰上丝绸之路”安全的不利影响。
另一方面，还要进行吸收扰动的预先准备以随时激活韧性效能。对于扰动可能造成的韧性损失，应有针对性加强“冰上丝绸之路”安全风险韧性治理体系的容错设计，提升其稳健性，通过技术准备、人员调配、设施支持等保障“冰上丝绸之路”安全水平的动态稳定。包括海图、航行指南等航海资料供给及通信导航、水文气象监测预警、防寒抗冻等关键技术突破始终伴随北极航道、“冰上丝绸之路”开发建设而占据前沿热点的研究地位，重要性与挑战性并存；这也意味着在未来一段时间内，围绕这些内容的预研攻关会持续紧迫而需要政策、资金及多方协作的大力支持。参考《国际船舶极地水域操作规则》在船舶设计建造，船员准入，装备研发设计等多个环节的规范要求，培训充足、适任船员，设计合理航行路线，规划完备风险应对方案，同时着眼宏观，加快合作共建沿岸基础设施、引领相关法规标准制修订等都是规避阶段不容忽视的安全准备。
4 @4 |; n1 u8 L4 ~) H6 @三、扰动管控阶段--本质安全设计与韧性控制
* j) s5 O4 m8 b; r9 W1 B扰动管控阶段，韧性治理以适应能力构建为核心，解决的是“冰上丝绸之路”安全如何在恶化的扰动环境中得以有效控制的问题，与本质安全所关注的主体自身的安全与承载力设计有着内在契合。韧性视角下，“冰上丝绸之路”的本质安全即是通过预先嵌入维持其安全风险韧性治理体系正常运转的功能设计来实现在故障发生情况下也不至于造成不可接受的事故或伤害的效果。基于此，以韧性控制为理念，以本质安全设计为抓手，采取消除扰动、设计实施替代方案、止损减损三条可行路径，应用多样化管控方式，可以尽可能将损失控制在理想区间。
2 ~0 k2 T# ]9 G9 W8 L4 E+ M首先，就北极航行颇具代表性的冰困、积冰等扰动情形而言，扰动消除路径旨在通过如破冰助航、快速除冰等技术驱动和灵活的团队合作，破解当下行程中最为急切的安全困境，防止扰动累积造成船体受损、船舶稳性丧失等不安全状态的进一步恶化。这里，本质安全设计既可以是船舶本身冰级或破冰能力的提升，也可以是通过获取沿岸通航管理机构帮助，以付出成本为代价，实现扰动状态下的安全适航。
其次，设计实施替代方案路径指通过安全风险治理体系的暂时性结构调整或韧性降级方式变更部分流程、操作以适应危险情境，避免局部故障向航行事故灾难演化，或者，通过增强其冗余设计，充分利用备用设备构件、替代功能组件以继续维持并保障安全。
. X5 q* d. |* Y( C7 w最后，止损、减损路径强调“以人为本”，始终将人的生命安全置于首位进行优先决策并采取行动，注重研发打造专业、先进、成套化的救生设施装备，面向水域环境复杂、恶劣的北极通道，全面提升抢险救生物资、器具的充足性和适应性。
9 M. n6 N8 X1 a* M! _  `$ b9 `总结起来，虽然安全隐患会在不同时间、地点、部位、环境条件中暴露并形成扰动影响，但事故发生发展仍旧有规律可循，有方法可破解。扰动管控阶段，最重要的是要在持续动态变化的情景中将安全控制在最低阈值之内，为韧性恢复提供充分条件，避免扰动从量变上升为质变而引起不可逆转的灾难发生。
6 V, f  w0 F; S% P7 N& @( u8 \3 Q四、安全恢复阶段--高效应急恢复与持续优化
安全恢复阶段，组织力量迅速有效地进行扰动后恢复，回归正常安全生产状态是这一阶段的主要内容。首先，要培育推广“北极命运共同体”价值认同，引领多元主体行动协同与资源共享。伴随北极治理议题的丰富拓展，除北极域内国家外，有越来越多国际组织、域外国家、非政府组织和企业等非国家行为体积极参与到北极事务之中，为最大限度实现各自的利益诉求而付诸行动。我国作为北极事务的积极参与者、建设者和贡献者和“一带一路”“冰上丝绸之路”的倡议方，有责任也有义务培育和推广这一价值理念，倡导相关经济体、学术共同体等知识共有、资源共享、责任共担、行动共商，不断提升临机决策能力和应急处置能力，合作化解危机。在组织建设方面，要不断培育社会资本，为包括港航企业、金融业、保险业、科学家团体等主体参与“冰上丝绸之路”韧性建设创造更多合作可能。同时，以共同规则为行动指南，注重围绕韧性治理与打造“北极命运共同体”定期开设论坛、举办研讨会、联合设立研究机构等深化互动、增进互信往来。最后，以公共产品的共同供给推动“冰上丝绸之路”安全风险韧性治理体系的有序发展，通过重点推进在科学研究、航道安全、生态环保等核心领域内的公共产品及服务体系供给共同解决好关乎北极与全人类生存与可持续发展的大事。
1 c6 P! b$ h4 b, q长远来看，及时高效的应急恢复不仅取决于当前的危机解除，还需面向未来的改进提升。因此，恢复阶段的持续优化要以可持续性发展为导向进行“冰上丝绸之路”安全风险韧性治理的顶层设计与全面规划，实现短期目标与长远发展的有效平衡和衔接。具体来讲，应关注以下要点：一是通过有力的战略导向与专项资金支持，为韧性建设注入持续的动力机制，辅助项目落地、异质结构人才队伍培养、增进参与北极理事会突发事件预防、准备和响应工作组、北极海洋环境保护工作组等的联合行动。二是通过良好的组织学习和团队沟通机制不断积累经验和吸取教训。既要从“什么都没有发生”的安全情境中总结规律，又要在系统出现非期望结果中寻找原因、吸取教训，从完善应急响应计划和相关制度规则、优化资源结构和资源调配、修复监管漏洞等方面未雨绸缪，积极主动创造安全。
  
文章来源：节选自《“冰上丝绸之路”安全风险的韧性治理》，原刊于《东北亚论坛》2021年第4期
: @/ j. H8 I4 i作者：马晓雪，大连海事大学公共管理与人文艺术学院教授；刘阳，大连海事大学航运经济与管理学院博