张效莉等：我国海岸带管理实践中的关键问题

综合上述海岸带管理实践，结合国外海洋发达国家在海岸带管理中的各种经验和教训，梳理出我国海岸带管理中存在的如下关键问题。
2 l& y; C& ?- t+ l; x一、缺乏海岸带综合管理的专门机构
在2018年自然资源部成立之前，海岸带管理涉及多个部门。存在职能交叉和空白问题、规划庞杂和矛盾的现象，降低了海岸带资源的利用效率。
0 d2 M5 w" \$ c7 c/ v( e1 X4 d虽然新成立的自然资源部对“山水林田湖草”等自然资源进行统一规划管理，但是海岸带相关管理职权一部分仍旧分散在其他部门，依旧缺少一个涉海岸带所有职能的综合管理部门。
二、缺乏统筹协调的管理机制
) K9 |$ F# Z/ E8 z" Y0 |8 m在海岸带管理实践中，我国缺少统筹协调的管理机制，协调陆海问题、部门间问题和行政间问题。由于海岸带地区功能的复合性，易造成管理事权的分散，并且在缺乏完善的协调机制的同时，一定程度上会造成管理上的混乱和冲突。
三、缺乏海岸带综合管理的顶层设计和各级规划
$ x+ H) |0 k+ d: y/ ?0 r# n我国对海岸带综合管理的探索呈现出自下而上的形式，国家层面没有出台海岸带管理的相关规划，但沿海地方政府根据本地的海岸带特点，不断改进和推出地方的海岸带管理规划。由于缺乏促进海岸带可持续发展的顶层设计，地方政府在制定相关规划时更多关注海岸带的经济属性，偏颇了生态和社会属性。
6 k6 S- K# i2 E3 J0 M9 |+ h" }四、缺乏专门的海岸带管理相关法律法规
! t2 w5 w' s- C* [" N4 }4 C由于海岸带兼顾大陆和海洋两种生态系统的双重属性，因此在我国现有法律中，涉及海岸带管理的法律法规不仅存在于涉海法律也存在于非涉海法律中。至今尚无一部国家层面的海岸带综合管理法律法规。
五、缺乏可持续的海岸带综合管理的资金保障机制
7 w# v" k) T. M* E8 u7 W国家自确立“五位一体”总体布局以来，对海洋环保工作重视程度日益提高，投入资金逐年递增，一定程度上缓解了海岸带地区长期存在的资源过度开发、生态环境破坏严重等问题。但与海洋生态环境保护的现实需求相比，仍然存在资金短缺的现象，导致海洋环境监测技术更新较慢，监测体系尚不健全，重点海域整治修复滞后。
六、缺乏海岸带综合管理的复合型人才
海岸带管理综合是一项涉及因素错综复杂的庞大工程，需要的专业人才也势必多元化、复合化，包括环境、生态、经济、社会、地质、海洋、信息和机械的复合型人才。目前，我国海洋人才培养还不能完全适应海岸带事业发展的需要，尤其是高层次、复合型、研究型、决策型人才缺乏；涉足海洋和其他领域交叉学科的基础研究人才缺乏；复杂局势下的进行协调沟通和解决实际问题的人才不足等。人才缺乏将是制约海岸带综合管理有效实施的制约因素。
" b/ ]  [) k1 @! Y6 R七、海岸带综合管理中较低的公众参与的意识和程度
& H& y/ f& {3 [  m+ J7 C4 [利益相关者的参与是海岸带综合管理效率提高的关键。相比于美国和日本，我国在全国性、全民性的海洋知识的传播和教育培训等方面有待加强。因此，在海岸带的管理过程中，公众参与海岸带管理的决策、实施和评估与反馈环节数量较少，程度较低。
9 i& W- b3 W/ o7 u4 P7 H6 }八、海岸带范围界定与行政权属之间不协调
由于海岸带的特殊性，国际上界定其范围的标准众多，包括自然标志、行政边界、政治边界、任意边界、环境单元和经济地理。目前，我国一些沿海地区推出的关于海岸带保护利用规划，对海岸带边界的界定标准不一，在向陆一侧范围的界定上缺乏考虑行政管理的便利性。这不仅会造成行政管理的复杂，也使得各类基础数据的收集困难以及数据不可比性。
  
文章来源：节选自《我国海岸带管理中的关键问题及对策措施研究》，原刊于《海洋经济》2021年第4期
作者：张效莉，上海海洋大学教授；薛婷婷，上海海洋大学硕士；陈林生，上海海洋大学副教授；李娜，上海社会科学院城市与人口发展研究所副研究员