美国海洋保育政策的启示 - 海洋资源管理政策影响

欧克克 · 发表于海洋科普 2024-7-22 02:38:16

海洋是人类文明的发源，同时也与我们的日常生活有着紧密不可分的关系。「联合国海洋法公约」第二三五条第一项即表明各国有责任履行其关于保护和保全海洋环境的国际义务，各国应按照国际法承担责任。该公约自1982年通过迄今已迈入第三十年，现今却仅约有1%的海洋受到妥善保护，世界上60%的主要海洋生态系统已经退化，在过去的半世纪中，珊瑚礁减少了20%，海洋酸化危及海洋生物的食物链与人类有关的社会经济活动，沿海地区也因为过度的开发变得更为脆弱，红树林的覆盖面积减少了30%至50%。目前人类在海洋保护上所做的努力不及人类对开发的渴望；海洋保育发展至今，已经不仅是国际上备受关切的事项，而是关乎全体人类生存与发展的重要议题。近代海洋保育的发展，可追溯至1950至60年代初期，人们开始关注到海洋环境与资源因为人类无限制的开发而受到破坏并逐渐枯竭，现代海洋保育的观念也在此时期成形，一九五八年「第一次联合国海洋法会议」通过了领海及邻接区公约、大陆礁层公约、公海公约和捕鱼及养护公海生物资源公约，确立了国家间海洋行为的国际法律基础。国际社会在1962年「第一次国家公园世界大会」首度对保护海洋资源的必要性达成了共识，1973年「第三次联合国海洋法会议」确立了200海里专属经济区制度，赋予国家在领海以外进行海洋环境与资源保护以及管辖的国际法基础。鼓励各国划设「海洋保护区」的倡议在1988年国际自然保育联盟第十七次大会中被提出。国际自然资源保育联盟对海洋保护区的定义为：在潮间带或亚潮带地区，连同其上的水体、动植物、历史与文化特征由法律或其他有效的手段来保存部份或全部相关的环境，此定义为国际社会所接受并被广泛引用。2004年生物多样性公约秘书处提出了建议报告，将海洋保护区的概念延伸为海洋及沿岸保护区，并将其定义为：任何海洋或邻近海洋的特定地区，包括其潮间带或亚潮带、连同其覆水与其有关之动物、植物、历史与文化特征，与周边地区相比，享有较高等级的法律或其他包括习俗等有效手段予以保存其生物多样性。2008年IUCN下属的「保护区世界委员会」公布了海洋保护区「行动计划」指出：人类现今居住于「海洋星球」而非地球，疾呼海洋保育的重要性外，也试图唤起民众、组织与国家能够加速各地区海洋保护区的设立，借以形成保护网络。截至2013年7月，共有9603个规模不同的海洋保护区散布在五大洲各个角落。美国自1776年独立建国至二次世界大战，国家并没有具体的海洋保育政策在这个时期美国主张的领海为三里，并主张军舰与商船应该在全球水域都能自由航行。其海洋政策的方向着重在国家海权的扩张以及商业、渔业的利益。1906年国会所通过的「古物法」虽赋予总统划设「国家纪念碑」的权力，但其目的并非保护海洋资源，而是以陆上遗迹及自然景观为主。1947年全球第一桶海域石油自美国路易斯安那州卡梅伦海滩向外16公里的油井开采出来，学界的研究及探勘技术几乎确定海床之下的底土蕴藏着大量的石油与天然气，这些重要的能源可以带来庞大的财政收入，因此造成了联邦政府与州政府间关于沿岸大陆礁层所有权（title）及管辖权（jurisdiction）的争议。直到1953年，艾森豪威尔总统签署了「海床土地法」及「外大陆礁层土地法」，以及联邦最高法院对相关争议做出了一系列的判决，才确立了州政府仅拥有三里领海范围内的管辖权以及资源所有权。1970年，由于加州圣芭芭拉湾漏油事件以及如《寂静的春天》等多本环境著作的出版，引起了美国民众对海洋环境议题的重视。尤其是年轻人对越战的各种争论感到厌倦，而开始将精力投入到与自己更切身的领域，亦即环境问题。当时美国开始制定许多海洋保育的相关法律，包括《海洋保护，研究及庇护区法》、《渔业养护及管理法》和《海洋哺乳类动物保护法》等，但在此时期相关立法几乎都是单一目标，旨在解决一个具体的问题。1982年《联合国海洋法公约》的出现，1988年《国际自然保育联盟》第十七次大会中鼓励各国划设「海洋保护区」，皆显示海洋保育的国际建制已开始发展并初具雏形。此时，美国为响应国际社会与国内保护海洋环境的声浪，众议院于1998年第105届国会第二次会议提出制定海洋法的提案，并创设「海洋政策委员会」对现存的海洋保护区制度提出检讨，提出国家未来的海洋保育政策走向。这个提案直到2000年被参众两院通过，正式成为法律。自2001年开始，海洋政策委员会定期向总统提供相关资讯，而总统则必须每两年向国会针对国家海洋政策进程与方向提出国家海洋报告。美国境内各种依不同法律所划设的海洋保护区超过一千五百个，其主管机关从联邦政府、州政府到地方政府，包括国家海洋庇护区、渔业管理区、国家海岸、国家公园、国家纪念碑、重要栖地、国家野生动物保护区、国家河口研究保留区、州政府保护区、州政府保留地等；不仅主管机关不同其相关规范也不尽相同，有鉴于分散、复杂、混乱以及可能造成执行上有所缺漏的海洋保护区现状，2000年时许多科学家联合向白宫提出建言，建议建立一个国家海洋保护区系统，将所有保护区整合。2000年5月26日美国克林顿总统借第13158号行政命令，除在其第2节第a款定义了「海洋保护区」，并在商务部国家海洋暨大气署下设立了「国家海洋保护区中心」，将原有既存的所有海洋保护区纳入国家海洋保护区系统，该命令本身并没有改变任何已存在的海洋保护区，也不建立任何新的海洋保护区，其主要目的是建制一个系统，加强联邦政府，州政府和非政府组织之间对于保护区经营与管理的合作。其中商务部和内政部被赋予了五项具体的任务：一、建立美国境内所有层级的海洋保护区的数据库；二、建立一个美国国家海洋保护区系统网站，以提供海洋保护区所有信息；三、设立国家海洋保护区中心以提供保护区运作必要的信息、工具和策略；四、设立海洋保护区咨询委员会，让非政府组织得以发声并参与保护区运作；五、广纳涉及保护区划设与运作的所有权益关系人，包括政府与非政府建立了一个海洋保护区的构架，使得过去分散且独立运作的各个海洋保护区，作为一个整体有效率地规划及管理。美国海洋保育相关立法与行政工具美国划设单一海洋保护区的法律依据及行政工具相当多，除该立法与行政工具外，亦有如「国家环境政策法」此类顾及整体环境状况的基本立法，要求联邦政府机关在规划施政及决策的过程中，应提出详尽的环境影响评价文件，在整个过程中纳入公民参与，并保障公众享有司法救助的权利。此法虽不能直接作为划设海洋保护区的法律，但让联邦政府机关在划设各种不同类型的海洋保护区时，皆必须依此法纳入公民意见，并提出环境影响评价文件。以本以PMNM为例，在其正式划设前即存在数个依不同法律所划设的海洋保护区，并分属不同主管机关，就美国数部得以作为划设海洋保护区法源依据的法律包括「国家海洋庇护区法」、「马格努森-史蒂文斯渔业养护和管理法」、「海岸地区管理法」、「国家公园局组织法」、「国家野生动物保护区管理法」、「古物法」、「行政命令」以及「总统宣言」等法律及政行政工具的主旨，本文将其运用方法及执行现况做出部分说明。一、国家海洋庇护区法美国国会于1972年制定了「海洋保护，研究及庇护区法」，其目的除了对倾倒及排放废弃物至海洋加以管理、监测以及研究外，该法第三章允许商务部长在他认定有必要保护或恢复具有保育、休闲、生态及美学价值的大陆棚外缘之内的海洋、沿岸及其他水域划设海洋庇护区。历经1980和1988年两次修法，将该法与「渔业养护及管理法」和「海洋哺乳类动物保护法」中重叠的部份加以修正，使上述同样以NOAA为主管机关的法律，在执行上具有一致性。1992年历经了大幅度修正，正式将此法称为「国家海洋庇护区法」。2000年的修正案将原本各自独立的庇护区视为一个整体，藉由国家海洋庇护区体系整合并集中管理。商务部长可以在满足下列条件时，提出划设国家海洋庇护区的提案：（一）该庇护区的划设符合国家海洋庇护区法的政策性目的；（二）该地区对国家来说具有特殊的重要，包括：1. 具备保育、休闲、生态、历史、科学、文化、考古、教育以及美学价值；2. 为海洋生物重要的栖息地；3. 其资源有能够让人类使用的价值；（三）现有的联邦及州政府职权已不足以管理或是为加强合作，确保该地区更广泛的保育及管理；（四）该庇护区的划设将使全面性的保育及管理更加容易；（五）该地区的面积和性质容许广泛且协作的保育及管理。划设国家海洋庇护区，必须先在联邦公报发布提案通知，并检附包括管理计划书、庇护区规章、环境影响声明、成本预估以及其他相关文件。其中，环境影响声明内含完整的资源评估报告，内容应包括该地区现存及潜在的利用方式，包括：渔业、能源、研究及休闲等方向；并针对划设庇护区对现有生物及非生物资源所带来的经济效益产生的负面冲击，连带产生的社会经济效应做出评价；同时，也必须在预定划设庇护区的沿岸地区或是会因划设而受到影响的地区举办公听会。划设过程中，包括众议院资源委员会、参议院商务、科学和交通委员会得以针对划设海洋庇护区相关问题提出质疑，落实国会监督。海洋庇护区的管理计划和规章往往因不同的地点而有所差别，海洋庇护区法并没有针对所有庇护区订定统一的规章，反而鼓励各庇护区依其特色多元运用。其不同于具有严格生态保护目的的美国内政部国家公园体系，属于商务部国家海洋暨大气署的海洋庇护区体系大多允许渔业的进行以及船只的航行。划设国家海洋庇护区的宗旨并非针对特定物种进行保护，而是为了响应以及防制所有可能对该地区造成伤害的行为，所采取的必要行动，因此该法也规定每五年必须重新检视庇护区之管理计划，并加以适当修正。目前国家海洋庇护区体系下共有十三个国家海洋庇护区以及一个海洋国家纪念碑（即为PMNM），总面积超过38万平方公里。二、马格努森-史蒂文斯渔业养护和管理法「马格努森-史蒂文斯渔业养护和管理法」于1976年制定，历经了多次修法包括：1996年的「永续渔业法」及「2006年马格努森-史蒂文斯渔业养护和管理再授权法」，主管机关为NOAA下属的海洋渔业局，主要目的为防止过度捕捞，恢复被过度捕捞的鱼群，确保保育的实施以及掌握国家渔业资源的潜在状况；管理范围为海岸线3至200里的联邦水域。该法将美国联邦管辖水域划为八区，分别由八个区域渔业管理委员会提出「渔业管理计划」，并由海洋渔业局核准以及实施。区域渔业管理委员会主要通过限制作业时间以及渔季，订定鱼捕配额、征收渔获税以防止过渔以达到资源养护的目的。此外，该法也要求管理委员会指定重要鱼类栖息地，对特定鱼种产卵、繁殖、生长的水域进行保护，提供良好的生态环境以利繁衍。其中，西太平洋渔业管理委员会是PMNM所属水域原先的管理单位，在PMNM划设过程中为保障渔民的渔捕权利，多次做出与联邦政府行政命令相违背的管理措施，成为划设PMNM的阻力，最终被取消在PMNM所属水域内的渔业管辖权。三，海岸地区管理法「海岸地区管理法」于1972年制定。其目的在于为国民及其后代能有效管理、利用、保护、发展并恢复国家海岸地区的资源，主管机关为NOAA，环境保护局以及各州领地政府确立了海岸地区管理及河口庇护区等两项计划；现合称国家河口研究保留区体系，授权三十五个沿岸及大湖区；周边的州和领地得以就保护海岸地区丰富多样的物种以及栖地，拟定计划及行动，并经由州长向NOAA提出申请，申请内容包括环境影响声明及管理计划，联邦政府将提供资金以及技术协助，划设保留区。四，国家公园局组织法「国家公园局组织法」于1916年制定。主管机关为内政部依法设立国家公园局，主要目的为保护景观、自然、野生动物及历史资源并确保这些资源能毫无损害地让下一代享用。只要一地区（陆地及海洋）符合下列条件，该法赋予内政部长得以向国会提出设立国家公园建议：（一）珍稀并完整的资源；（二）珍贵资源受到威胁；（三）类似的资源是否已被国家公园体系或其他公、私途径保护；（四）大众使用的可能性；（五）教育及解说的可能性；（六）该地区成为国家公园及其运作所需的成本；（七）所产生的社会经济效益；（八）当地及社会大众对设立国家公园的支持度；（九）该地区是否适合作长期保护及参访之用途。国会审议后，通过相关授权法律文件或总统行政命令，国家公园才算正式设立；因此，每个国家公园皆为独立立法，因此法律内容具有针对性，包括该国家公园的边界，特殊性以及因应而生的相关执法规章等。国家公园系统复杂，并非所有保护区皆以「国家公园」命名，实践上共有十三种命名方式（见表2-1）。每座国家公园都有独立的管理制度以及规章以保护特定物种及资源.针对水域资源，该法也明订内政部长应该订定在国家公园水域内进行水上活动的相关规章，清楚划分管辖权，并促进相关部门协力合作。在陆域执法部分，由国家公园执法骑警负责，但在必要时会和其他州政府警察及海岸防卫队签署备忘录，共享管辖权，而此类规定并不减损海岸防卫队所具备的管辖权。表2-1国家公园系统命名分类表

分类

数量

面积

国家战场（国家战场）、国家战场公园（国家战场公园）、国家军事公园（国家军事公园）、国家战场景点（国家战场基地）

24

71,502.49

国家历史公园（国家历史公园）、国家历史景点（国家历史遗址）、国际历史景点（国际历史遗址）

123

211,260.60

国家湖岸（国家湖岸）

4

228,995.14

国家纪念堂（国家功绩）

27

10,588.45

国家纪念碑（国家纪念碑）

74

2027846.58

国家公园（国家公园）

58

52095045.71

国家园道（国家公园路）

4

177,339.69

国家保留区（国家保护区）、国家自然保留区（国家保护区）

20

24,191,311.63

国家休闲区（国家休闲区）

18

3700277.20

国家河流（国家河）、国家自然名胜河流与河道（国家野生和风景的河流和河道）

15

746,262.99

国家风景步道（国家风景小径）

3

239,659.27

国家海岸（国家海岸）

10

595,013.55

其它（其他设计）

11

36,826.96

五、国家野生动物保护区体系管理法美国「国家野生动物保护区体系管理法」制定于1966年，主管机关为内政部。该法为养护及管理美国境内的野生动植物资源及其栖息地，建立一个土地和水域的保护网络，创造了国家野生动物保护区此一体系。保护区的划设可以通过很多途径，包括国会立法，总统发布行政命令以及通过「濒危物种法」等法律收购私人土地后迳行划设该法并授权内政部长透过内政部鱼及野生动物局（Fish and Wildlife Service，以下称FWS）管理国家野生动物保护区系统，在美国的法律或行政作为中，Wildlife包括野生动物与植物，但我国的「野生动物保育法」的英文用语亦用Wildlife一词，但却不包括野生植物。虽然FWS为国家野生动物保护区的主管机关，然而部分管辖权却受到限制。1956年原商业渔捕局和休闲渔业暨野生动植物局通过鱼及野生动物法整并，合并后保留了对休闲渔业（仅限非洄游性鱼类）和野生动物的管辖权，渔业管理的管辖权则被移转至NOAA，仅保留对部分内陆淡水区域的管辖权。因此在实际管理国家野生动物保护区时，常经由行政命令确立其管辖权，或通过和其他具有管辖权的部门合作以达到管理及养护的目的。在1997年国会所通过的「国家野生动物保护区体系管理促进法」中，内政部长必须针对所有保护区订定「总体保护计划」，订定一个「总体保护计划」约需一年的时间，包括五个步骤：（一）划定范围。向公民公布调查数据，并搜集包括资源，环境教育成本等问题；（二）制定计划。通过已搜集到的数据制定管理计划及目标；（三）计划草案。在草案完成后向大众公开并征询意见；（四）修改计划。并在完成后发表最终版本的「总体保护计划」；（五）实施计划。此计划为公民提供了参与保护区划设与管理的管道。保护区执法则由执法办公室负责，主要负责管理生态系统，拯救濒危物种、保护候鸟、保护野生动物栖息地，恢复渔业资源，打击外来入侵物种并促进国际野生动物保护服务工作。六、古物法「古物法」制定于1906年，全文仅有四百多字。该法授权美国总统需要通过公开宣言将位于美国境内或美国所拥有的历史地标、历史或史前建物或其他具有历史及科学价值的物件指定为国家纪念碑，限制公共土地的使用，划定得以实行有效保护的最小区域，并指定予适合的主管机关给予适当的保护及管理。依该法文字的规定，古物法只保护地标、建物或其他陆地上的标的，但从往后的实践可以发现，行政权力对此法的解释及适用更加广泛，水下土地例如：珊瑚礁往往被解释为陆地或岛屿的延伸，而得以适用于古物法。甚至连水下土地上复的水体也因为被视为保护水下土地必须受到保护。由于离岸三里属于州辖水域，根据水下土地法，联邦政府在州辖水域仍保留商业、航行、国防以及外交事务等权力，但却不具备该水域（及水下土地）自然资源的所有权和财产权及对其进行管理，使用及开发的权力。因此联邦政府是否得以片面将国家纪念碑划设在此范围之内仍存在争议，因此在实务上联邦政府往往选择与州政府合作，共同管理国家纪念碑。一般，通过国家海洋庇护区法划设国家海洋庇护区程序较长，自起草管理计划开始，在每一阶段都必须纳入公民参与，因此往往需要至少三年的作业时间。美国运用古物法直接划设国家纪念碑，行政作业程序相对简便，让已遭受严重污染和破坏的海洋环境立即受到保护。虽然该法在保护标的和州水域管辖权等议题上仍然未有定论，却也提供了实际规划及管理上更大的弹性空间。七、总统行政命令与总统宣言「行政命令」由美国总统发布，用以协助联邦政府的行政机关及人员在管理及运作上的需求。美国宪法并没有明确的条文授予总统发布行政命令的权力，仅有在第二条中提到「美国总统应被赋予行政权力」。然而在实践上，美国总统发布的行政命令具有充分的法律效力。「总统宣言」则是具有仪式与象征性的意义；是总统推动政策的重要工具，其用途往往在于陈述条件、宣告法律，要求服从以及触发法律的执行。「总统宣言」与「行政命令」同样具有法律效力；不同的是发布「行政命令」的目的是针对政府内部运作及管理，而「总统宣言」所诉求的对象则不局限于政府部门以内。自2000年克林顿总统通过「行政命令」在西北夏威夷群岛地区划设了西北夏威夷群岛珊瑚礁生态系保留区。2006年布什总统以发布「总统宣言」的形式进一步宣布以西北夏威夷群岛珊瑚礁生态系保留区为基础，划设西北夏威夷群岛海洋国家纪念碑，后更名为帕帕哈瑙莫库瓦基亚海洋国家纪念碑，以夏威夷神话人物（土地之母与天空之父）的名命名的海洋国家纪念碑的划设过程与运作管理方式。

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