边海论衡 | 全球海洋治理视域下中国海上执法能力建设：机遇挑战与推进路径 - 海洋污染法规更新

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关注“边海境界”，了解边海境界，拥有边海境界

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作者：刘晓玮，中国海洋大学马克思主义学院讲师

本文来源于《经济与社会发展》2023年第三期第36-43页，如有引用请以发表刊物为准。

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      2019 年习近平集体会见出席海军成立 70 周年多国海军活动外方代表团团长时指出：“我们人类居住的这个蓝色星球，不是被海洋分割成了各个孤岛，而是被海洋连结成了命运共同体，各国人民安危与共。”①全球海洋治理是在全球化的背景下，各主权国家的政府、政府间国际组织、国际非政府组织、跨国企业、个人等主体，通过具有约束力的国际规制和广泛的协商合作来共同解决人类面临的全球海洋问题。中国积极参与全球海洋治理是海洋强国建设的必然要求，是推动构建海洋命运共同体的重要抓手，亦是中国作为负责任大国的使命担当。海上执法作为中国参与全球海洋治理的重要内容，在新的历史条件下面临着新的机遇与挑战。中国海上执法能力建设如何适应全球海洋治理态势？学界未能如海洋管理体制改革、海洋维权、海洋法律制度制定、国际海洋法的发展与适用等其他主题那样形成系统、丰富的研究成果，本文将对这一议题进行深入探究，着力为中国深度参与全球海洋治理，建设海洋命运共同体提供参考。

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   一、中国海上执法力量参与全球海洋治理的新机遇

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   海上执法是指国家机关在海上行使行政执法权的活动。具体而言，它指的是获得国内法授权的实体为维护国家海洋权益、国家安全或人类共同利益而进行的登船、检查、逮捕和拘留等活动。40年来，全球海洋治理逐渐形成了以《联合国海洋法公约》（UNCLOS）为核心的规则体系，包含渔业资源管理、海上安全、污染控制、生物多样性保护、气候变化响应等一系列全球协议，以及如涉及南极、地中海、北海、波罗的海的区域海洋协定等。因为海洋具有高度的连通性，所以各种海洋威胁往往超越国界，打击国际海域跨境犯罪、海洋生态破坏行为、海上恐怖主义等海洋治理行动日益超出单个或几个国家的能力。应对全球性海洋威胁，需要各国海上执法部门协同配合。当前，世界百年未有之大变局加速演进，全球海洋治理呈现出格局调整的新趋势，海上执法作为中国建设海洋强国的重要保障和参与全球海洋治理的重要途径，亦在国内与国际双重背景因素的推动下迎来了新的发展机遇。

   （一）全球海洋治理的现行执法困境为中国海上执法力量参与全球海洋治理提供了契机

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   全球海洋治理的国际协议数量庞大，但长期以来多为软法和自愿协定。据有关资料统计，1882年至 2017 年，有 103 个国家签署了 266 个与海洋资源管理有关的多边条约，只有 34 个（约 13％）具有特定的执法机制①。以海洋塑料污染为例，已有许多国际文书以公约、协议、法规、战略、行动计划、方案和指南的形式来规范海洋塑料污染，但大多数试图监管海洋塑料污染的国际文书都是没有任何强制性特征的软法文书②。由于缺乏合规控制和执法措施，执法不力以及执法资源（人力和预算）不足，处罚措施不严，使得全球海洋治理规制的约束力较低。中国海上执法力量在参与全球海洋治理的过程中积累了丰富的经验。中国海上执法部门已“参与处置涉外海上突发事件，协调解决海上执法争端，管控海上危机，与外国海上执法机构和有关国际组织合作打击海上违法犯罪活动，保护海洋资源环境，共同维护国际和地区海洋公共安全和秩序”③。如2008年12月根据联合国安理会有关决议，中国海军舰艇编队赴亚丁湾、索马里海域实施常态化护航行动，与多国护航力量进行合作，共同维护国际海上通道安全。中国还加入多个区域渔业组织，在有关国际法框架内，出动执法船开展以打击非法渔业活动为目的的公海登临检查，有效参与国际社会打击公海非法捕捞的共同行动。中国海警（以下简称 CCG）等中国海上执法部门同美国、俄罗斯、法国、德国、印度尼西亚、马来西亚、巴基斯坦、韩国、菲律宾、越南等国海上执法机构有务实合作，在全球海洋治理中的影响力逐渐增强。2020 年以来，席卷全球的新冠疫情打乱了全球化的进程，在一定程度上影响了国际社会对全球治理的信心，国际社会期待中国为全球海洋治理贡献智慧与力量。中国海上执法力量理应承担促进国际条约、联合国决议的执行，维护国际及地区海洋秩序的责任和使命。

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   （二）传统海洋强国的全球治理意愿下降为中国海上执法力量参与全球海洋治理提供了空间

   面对传统海洋强国全球治理意愿的普遍衰退和治理领导力的缺失，国际社会迫切希望中国可以承担更大责任，这为中国海上执法力量进一步参与全球海洋治理提供了前所未有的机遇。美国在全球海洋治理制度体系的构建和实施中一直扮演着设计者角色，但目前其作为单个国家对全球治理的影响力逐渐下降。欧盟致力于在全球海洋治理中扮演规范引领者角色，但因自身社会治理不善和受乌克兰问题冲击，多国民粹主义势力抬头，甚至发生大规模的暴力冲突。中国作为全球海洋治理的推动者、贡献者，始终为增进全球福祉而承担大国责任，更愿意在现行全球海洋治理中担起责任、作出贡献。可以说，中国积极参与全球海洋治理，既符合国际社会的合理期待，也利于寻求与各治理主体利益的最大公约数。尤其是在大国战略竞争博弈回归全球多边合作之时，大国在一些重大关切问题上如海上执法等进行合作有利于缓和紧张局势，符合各方利益，可以为大国建立信任和发展海上合作“好习惯”提供一个有效路径。

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   （三）与周边区域国家海上执法合作成为中国海上执法力量参与全球海洋治理的重要环节

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   加强与周边国家海上执法力量的沟通与合作，对于在南海和东海的维稳和维权、建立区域海洋命运共同体具有特别重要的意义。参与区域海洋治理、开展海上执法合作也可为中国拓宽合作渠道、缓解周边海洋权益争端提供新的思路。目前，周边区域合作特别是南海，主要侧重于海洋环境保护，还应积极拓展其他多个可能执法合作的领域。南海海域拥有至少 3365 种已知海洋鱼类，约占世界总捕捞量的 12%，但周边人口稠密的沿海地区和对渔业产品的高市场需求给整个南海沿岸水域的渔业资源带来了较大的捕捞压力①。但受各国执法不力、政府机构之间协调不力以及现有机制不完善等因素制约，单边和多边努力迄今无法可持续地管理南海渔业②。该海域存在较为严重的非法、不报告和无管制（IUU）捕捞行为③。另外，东南亚海域是连接太平洋和印度洋的重要海上交通线节点，加之经济相对不发达和非法捕捞泛滥，海盗成为较突出的地区威胁。近年来，新加坡海峡的海盗事件急剧增加。根据 IMB 发布的《海盗及海上武装劫船报告（2022）》，2022年受海盗和持械抢劫船只行为影响最大的地区是马六甲海峡和新加坡海峡，已发生（含未遂）的海盗事件 72 起，南海 4起④。因此，促进区域内和区域间对话与合作，对不断变化的环境敏捷响应，与周边国家合作打击 IUU、实施搜救（SAR）行动、加强船舶事故溢油应急响应、保护海底电缆（受到底层拖网、船舶锚泊威胁）和打击跨国犯罪等愈将成为中国海上执法部门的重要任务。

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   （四）中国海上执法能力提升为中国深度参与全球海洋治理奠定了基础

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   在过去的十多年里，中国积极加强海上执法力量，海上执法能力取得了令人瞩目的提升。作为中国海上执法的主要部门，中国海警局自 2013 年成立后不断进行深度整合，中国海警（以下简称CCG）对外以国家公务船舶的身份参与全球海洋治理，执法行为的国际属性更加明显。中国已拥有世界上最大的海上执法舰队，中国的导航卫星系统、通信系统组网运行，国外保障基地建立，大规模的基础设施建设、不断发展的船舶设计以及造船工业、国产化组件的广泛使用，使中国未来能够迅速推动海警船舶建造①。这些都为中国海上执法力量“走出去”提供了良好的基础条件。海军通过遂行非战争军事行动来参与全球海洋治理的执法行动，与此同时，2009年《军队非战争军事行动能力建设规划》、2010年《军队处置突发事件应急指挥规定》、《2010年中国的国防》白皮书、2013年《中国武装力量的多样化运用》白皮书等一系列国家政策为海军遂行非战争军事行动提供了理论基础和政策支持②。

   总之，深度参与全球海洋治理，中国海上执法力量可在多个方面发挥作用，包括参与打击跨国犯罪、海上恐怖主义、破坏海洋生态安全行为等，促进国际条约、联合国决议的执行；维护国际海洋秩序；积极开展国家间海上联合执法；与周边区域内国家加强海上执法合作；等等。这些都对中国海上执法能力建设提出了新要求。

   二、中国海上执法能力建设面临的挑战

   与参与全球海洋治理的要求相比，目前中国海上执法能力建设还存在诸多不适应，但仍面临着多重压力和挑战。中国海上执法力量的相关执法依据、专业人员、专业设备等，都与全球海洋治理的要求存在一定差距。

  （一）中国在海上执法依据和执法能力上存在不足

      1.涉外海上执法依据亟待完善。目前国内法没有为军队参与执法制定专门的法律，关于海军的执法主体地位、在海上执法过程中能否使用武器及使用武器的程序等尚无公开规定。海军参与海上执法符合国际法规定，《联合国海洋法公约》及多部国际法都明确了军舰的执法地位。在国际实践中海军已深度介入执法，而法国、加拿大等国家更是以立法形式赋予海军人员执法权力③。但国内法对军队参与执法的授权不够清晰，目前主要是《中华人民共和国国防法》第二十二条规定“现役部队是国家的常备军，主要担负防卫作战任务，按照规定执行非战争军事行动任务”，《中华人民共和国领海及毗连区法》第十四条规定“中华人民共和国有关主管机关有充分理由认为外国船舶违反中华人民共和国法律、法规时，可以对该外国船舶行使紧追权……本条规定的紧追权由中华人民共和国军用船舶、军用航空器或者中华人民共和国政府授权的执行政府公务的船舶、航空器行使”。这些法规明确了军事装备可用于执法目的，但国内没有专门法规定执法时军队与其他执法部门事权的切分，不利于军队与其他执法部门建立很好的协调机制。

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      2.海上执法行动能力和装备建设水平有待提升。中国海上执法力量的专业人员、专业设备、执法预测、人才培养等，都与全球海洋治理的要求存在一定差距。第一，海上执法行动能力有待提升。2020 年后，CCG 与韩国海洋水产部在中韩渔业协定暂定措施水域编队巡航，中越海警也开展北部湾海域联合巡航，但仍缺乏远洋执法经验和训练。此外，中国海上执法部门缺少熟悉国际法、相关国家国内法和外语的复合型人才，造成开展执法行动时的沟通交流困境。从案件受理、办理，到对外国籍犯罪嫌疑人依法作出取保候审、监视居住、拘留、逮捕等强制措施，都存在沟通难题。中国与其他南海周边国家海上执法文化存在差异，如何缩小与其他南海周边各国执法文化的差异，开展海上执法人员交流、互访、培训等相关工作已成为紧迫课题。第二，海上执法装备建设水平有待提高。南海海岸线曲折，海岛及海湾众多，联合执法需要执法船快速、灵敏反应，但 CCG 目前可搭载直升机的舰艇和直升机数量有限①，与现实需求仍存在差距。

   （二）全球海洋治理对包括中国在内的各国海上执法合作的要求提升

       1.国家间海上执法合作机制的不健全，亟需中国贡献智慧和力量。为了更好地构建互利共赢的蓝色伙伴关系，推动海上执法多边双边合作，建立完善海上联合执法、渔业执法、海上反恐防暴等合作机制是非常必要的。为合作治理东南亚区域海盗，早在 2004 年多国就缔结了《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》（ReCAAP），现在共有包括中国在内的 21个缔约国，但由于主权安全关切、利益冲突等因素，区域内的马来西亚和印度尼西亚两个重要国家未正式加入，ReCAAP 仅是一个以信息共享和能力建设为主的区域组织，各个国家的护航任务仍基本上单独进行，执法机构很难跟踪每一艘船只②。在过去的几十年里，由于南海周边各国的领土主张和相互竞争，该地区并未成功建立区域渔业管理组织（RFMO），更无法在此框架下建立合作执法机制，渔业捕获量进一步下降将给该地区带来严重后果③。如何在兼顾主权及权利的前提下，探索构建国家间海上执法合作机制成为包括中国在内的各国海上执法建设的重要方向。

      2.海上执法的跨国性和跨领域性要求增强海上执法协同能力。参与全球海洋治理，中国海上执法对象往往具有跨国性和跨领域性，所涉犯罪多牵涉同一国家多个政府机构的职权范围，甚至跨越多个国家，因此海上执法时必须加强不同部门的合作和信息共享。由于传统意义上参与海上执法的单个机构工作人员不一定有能力识别各种形式的海上犯罪行为，并有能力参与必要的执法响应，因此需要多机构合作以提升我国海上执法协同能力。所有相关机构的人员，例如海关、港务局、税务局等关键机构的工作人员，都需要接受相关业务培训，以识别海上犯罪的可疑迹象，并通过部门间的协同与合作在随后的调查中作出反应。当前中国海警更侧重于与渔业部门的协同合作，与海军协同开展海上执法行动相对较少。

   三、全球海洋治理视域下中国海上执法能力建设路径

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   全球海洋治理的快速演进与深度参与全球海洋治理这一目标的提出，给中国海上执法实践带来了诸多机遇和挑战，迫切要求中国大力增强海上执法能力。中国海上执法能力由多种要素共同构成，各要素之间相互连结、相互作用，这就要求中国提升海上执法能力必须统筹兼顾、多管齐下，在思想观念、法律制度、人员素质、物资保障等方面下更多功夫。

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   （一）完善海上执法规范体系

   参与全球海洋治理必须完善海上执法规范体系。美国《海上行动法指挥官手册》就专门分章对美国海军单独或协助海上执法作了专门表述，美国海军在执法过程中使用武力有非常标准的流程，美国宪法和法律为美国军队海外行使执法权提供了广泛的执法依据。《中华人民共和国海警法》规范了海警机构开展海上执法国际合作的主要任务、合作范围，《海警机构办理刑事案件程序规定》明确了外国人犯罪案件的管辖、诉讼权利义务、报告和通报制度以及刑事执法国际合作等内容，但仍有必要借鉴其他国家先进经验，参考国际通行做法和国际法，就刑事和行政两大体系，分别制定有关海警执法人员职责权限、职能性质、执法措施、行为规范等方面的一系列专门配套法律。特别是应详细规范执法措施，对目标识别、迫近、登临、检查和制止违法行为的程序，常规武器的使用程序等等予以明确，从而完善我国海上执法规范体系。

   （二）完善海上执法合作机制

   提升中国海上执法能力，应积极与相关国家建立和深化双边和多边海上执法合作机制，扩大海上执法合作国家，拓展海上执法合作机制涵盖领域，加强与相关国家信息共享、高级别会晤、人才交流等合作。未来可建立 RFMO 组织协议，谈判建立南海执法合作机制，并开展联合执法，激励南海周边国家合规行为。或者仿照美国于 2000 年发起的北太平洋海岸警卫队论坛（即汇集加拿大、中国、日本、俄罗斯、韩国和美国的海岸警卫队的六国论坛），中国在南海发起和建立一个类似模式的区域论坛。举行论坛年度会议和多边多任务演习，并在论坛基础上构建信息交换平台，以此缓解紧张局势和建立信任，促进中国和其他国家海岸警卫队执法行动的专业化、规范化。当然，南海执法合作机制不在于建立一支超国家警察部队，也不能在缔约国领海内建立联合巡逻队，而是在遵守国际法和尊重彼此主权和领土完整的基础上，创新区域性政府间执法合作机制，同时促成政府和非国家组织在应对海上犯罪事件方面加强合作和信息交流。

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   （三）提升海上执法人员的国际法素养

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   中国加强海上执法能力建设的目的不是做世界警察，执法的边界是清晰的，即不能超越中华人民共和国缔结、参加的国际条约和联合国决议。正如《中华人民共和国海警法》第六十三条所述：“中国海警局根据中华人民共和国缔结、参加的国际条约或者按照对等、互利的原则，开展海上执法国际合作；在规定权限内组织或者参与有关海上执法国际条约实施工作，商签海上执法合作性文41件。”①因此，提升海上执法人员的国际法素养是加强海上执法能力建设的重要环节。中国应加强外语语种人才和国际执法复合型人才引进力度，熟悉国际法律规则②。另外，中国及其他南海周边各国都需要减少甚至杜绝因执法文化差异带来的冲突摩擦，即使尚未建立区域执法合作机制，也应通过能力培训、知识共享、技术援助等形式，促进各国执法人员之间的相互信任和了解。

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   （四）升级执法装备

   作为中国海上执法的主要部门，中国海警局需要配备更多续航力自给力强的大型水面舰船，以及加强空中力量。应在航海基站基础上设立海警航空基站，划定海警执法航空范围，保证海上执法具备较高的机动性与灵活性，以有效打击违法行为。海上执法全球行动要求执法舰机能够应对不同水文气象条件，并提高装备和指挥数字化、信息化水平。另外，还应当提升执法人员装备，与国际先进水平接轨，更新配置侦查、防护等单兵执法装备，提高执法人员全天时全天候态势感知能力和复杂环境下生存能力。地理覆盖范围广泛的天基系统对于支持更远的远洋执法行动尤其重要，且几乎没有替代方案。因此，中国还应继续发展遥感、通信和数据中继卫星群以及极地设施，增强公海监视能力、船舶监控能力以及通信能力。

   （五）明确海军参与海上执法的角色定位

   参与海上执法、服务构建海洋命运共同体应成为人民海军的重要工作使命。海上军事能力建设是海军主责主业，执行海上非军事化任务也是其必不可少的使命，在传统军事任务之外增加警察功能是推动海洋强国建设的必然要求。

   面向全球海洋治理，一方面，海军执行远海非战斗行动，需要从部队投送、保障、指挥和控制等多方面提升能力。如果解放军参与的海上执法行动距离遥远，就需要发展远距离兵力投送能力。兵力投送指根据军事行动的需要，将军事工具部署到境外的能力，这里特指利用海军和空中平台提供远距离部署。舰载航空器不仅可以在执法特遣队周围建立海上保护屏障，还可以在广阔的海洋中获得制海权。为此，除了舰载战斗机，中国海军还应增加直升机的部署和使用，中国海军的每艘大型现代水面战舰都应能搭载至少一架直升机。海上补给、远程维修和可靠地进入友好港口的能力也是远征作战成功的关键因素，因此中国还必须发展依托海外维修设施进行船舶和飞机维护、维修的能力。另一方面，应明确划分海军与海警的海上执法角色或职能。2015 年国防和军队改革后，海警的执法力量得到加强，随着万吨级海警船入列，海警能更好地承担起管辖海域、维权执法的任务，海军则更聚焦主责主业。海外执法，海军是一种比海警更强大的军事力量。但军事手段已不再是保护海洋权益的最主要方式，普通的行政力量能更有效地实现日常化和常态化的海上巡逻与执法检查监督。因此，从执法范围来看，近海以海警为主，海军为辅；中远海则相反。基于海军军事敏感性，在海上执法行动中，海军的主要角色应是支援和协助海上行政执法机构。海军海上执法更多的是在国家管辖海域以外，履行国际重要任务，在远海维权执法和维护海外利益时扮演主角。所以，从力量分配来看，海上执法应以海警为主，海军应承担支持、配合、保障角色。总之，要推动两种海上执法力量形成整体合力，海警与海军一前一后、相互配合，共同构建层次分明的执法网络。

   （六）完善海上执法力量协同机制

   中国海上执法部门之间要建立长效的联合机制，制定长远、可操作性强的合作规划。美国经验对中国海上执法部门之间的协同机制建设具有一定的借鉴意义。美国海岸警卫队系唯一被国会授权于和平时期实施海上执法的武装力量。“9·11”事件之后，美国海岸警卫队加强了与美国海军的合作。双方共同签署了一份国家舰队（National Fleet）政策协议，该协议明确了双方相互支持的政策、计划和行动。国家舰队的研发、规划、财政管理、后勤、采购、条令制定、训练和行动执行同步化，双方配备共同的指挥、控制和通信设备，以及作战、武器和工程系统，所有舰艇、船只、飞机和海岸指挥控制节点都可相互操作。2002年，美国海岸警卫队成为国家对外情报计划（National ForeignIntelligence Program）的正式成员，由此与美国海军共享所有机构收集的信息①。双方合作最成功的案例之一是联合港口作战中心（Joint Harbor Operations Center），其由海岸警卫队和海军人员共同操作，利用两个军种的优势来识别和跟踪进出美国港口的所有海上交通②。长远来看，中国也应致力于实现海警和海军 C4ISR 系统的互联互通互操作，共同制定《海上执法行动预案》，确保双方收集的情报信息能实时共享，将已有的联合执法演习常态化、制度化，加强双方舰艇间和舰机间的联合行动能力。

   综上所述，自党的十八大提出海洋强国战略以来，海洋强国的内涵随着实践的深入而愈加丰富，从关注国内海洋经济发展逐步扩展到积极参与全球海洋治理。中国海上执法部门着眼于参与全球海洋治理需要，积极找准执法部门发展的短板弱项，应尽快健全面向国际的执法规范体系，提高执法人员的国际法素养，完善执法力量中远海行动方案设计和加强日常训练，加强与政府间组织和非政府组织交流合作，持续完善联合国框架下的海上执法合作机制，打造对等互利的海上执法多边和双边合作平台。同时，借鉴国外海上执法力量能力建设经验，探索中国特色的部门间执法合作体制，打造一支具有国际担当的现代化执法队伍。中国深度参与全球海洋治理、增强海上执法能力、建设海洋强国，必将排除外界干扰，按照既定的节奏和方案稳步推进、行稳致远。

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（内容摘要、注释和参考文献略））

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