计珺、李震宇丨海洋资源与环境公益诉讼又出新规！ - 海洋遗产保护法案

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作者：计珺、李震宇

导言：2022年5月10日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《最高人民法院、最高人民检察院关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》（以下简称《规定》），自2022年5月15日起施行。本次《规定》的出台对海洋自然资源与生态环境保护有着重要意义，笔者认为有必要对《规定》作出解读，以期对开发、投资海洋矿产资源的企业、投资人等相关方有所提示或帮助。

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一、《规定》的出台背景

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1、损害海洋自然资源与生态环境的案件增多，迫切需要加大保护力度。

我国有漫长的海岸线以及广阔的领海，拥有的海洋国土面积约为299.7万平方公里，包括内水、领海及专属经济区和大陆架，约为陆地面积的三分之一。广袤的海洋国土面积、优越的自然条件，造就了我国丰富的海洋资源。除了常见于人们生活中的生物资源，如海洋渔业养殖；化学资源，如海盐生产等，其实还蕴含着丰富的矿产、能源资源，如近海的油气资源、滨海砂矿、海底的锰结核矿等。

海洋是中国经济持续发展的重要依托和战略空间，党的十八大作出了建设海洋强国的重大部署，党的十九大报告进一步提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。

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随着侵害海洋自然资源与生态环境案件数量增多，海洋生态环境严重承压，做好海洋自然资源与生态环境案件在民、行、刑三个不同领域的全方位保护与衔接工作已迫在眉睫，是新时代法治工作的重要任务之一。

2、公益诉讼制度在海洋自然资源与生态环境损害案件中适用的条件已经成熟

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公益诉讼指的是“特定的国家机关和相关团体、组织、公民个人，依据法律授权，对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究违法者的法律责任。”公益诉讼并不以公共利益的实质损害为唯一前提，在公共利益可能遭到损害时也可以提起，兼具预防性与事后性。我国公益诉讼共有生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让和英烈权益保护五大领域。

此前我国环境和资源类公益诉讼案件大部分是针对陆地的生态环境，积累总结了大量的公益诉讼经验。近些年来，涉及海洋自然资源与生态环境损害的案件数量不断上升，在结合陆地生态环境公益诉讼经验的基础上，根据海洋与陆地上的环境损害案件的差异，进一步总结、完善了海洋相关环境公益诉讼制度，为规定的出台夯实了基础。

3、民间组织在环境公益诉讼案件中面临种种困难，需要突出行政机关以及检察机关公益诉讼中的主体地位

相对于其他公益诉讼案件相比，环境公益诉讼案件往往具有极强的专业性，取证难度大、诉讼成本高，且不少环境案件的肇事方都有财力雄厚、能量巨大等特点。民间组织往往受到资金瓶颈、技术瓶颈、取证难等诸多困难，相对与肇事方实力明显偏弱，严重阻滞了民间组织发起公益诉讼的可行性和积极性。因此，环境公益诉讼与其他公益诉讼案件相比，面临着有规定但落实难的困境。而海洋这一特殊的生态环境更加复杂，使得上述问题在海洋环境公益诉讼中显得尤为严重。

因此，在海洋环境公益诉讼案件中，行政机关或者检察机关担当公益诉讼主体的合理性、重要性就愈加突出。行政机关本身就承担着辖区内生态环境的管理、监督责任，而检察机关是法律监督机关，代表着国家利益和公共利益。这两个主体是提起海洋环境公益诉讼更为适当的主体。本次《规定》中也体现了这一观念。

二、《规定》的详解

1、适用范围更加明确

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首先，本《规定》是有关海洋自然资源与生态环境公益诉讼的专门性规定。主要针对《海洋环境保护法》第八十九条所规定的破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区的行为，涵盖了民事、行政和刑事附带民事公益诉讼三种不同情况。

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其次，本规定明确了适用的地域范围。包括内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及我国管辖的其他海域，其中内水是指我国领海基线向内陆一侧的所有海域，并不适用于江河、湖泊等内陆水域。

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最后，进一步明确造成海洋自然资源与生态环境损害的原因。不仅包括海上航行、海上作业生产等行为，还包括从陆地向海域排放污染物等陆源污染行为。同时，只要是损害行为发生地、损害结果地或者采取预防措施地在海域，造成海洋自然资源与生态环境损害而提起的公益诉讼案件，都应当适用本《规定》。

2、取消了民间公益组织提起海洋自然资源与生态环境民事公益诉讼的资格

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此前，根据相关法律和最高院的司法解释，有权提起环境民事公益诉讼的主体包括法律规定的有关机关、符合法律规定的民间公益组织和人民检察院。但在本次规定中，取消了民间公益组织提起海洋自然资源与生态环境民事公益诉讼的资格，规定应当由行使海洋环境监督管理权的部门提起诉讼；在行使海洋环境监督管理权的部门不提起诉讼的情况下，由人民检察院提起。排除民间组织公益诉讼资格其实并不突兀，早在2018年，最高检就曾发布文章讨论过，在环境公益诉讼领域，不同主体提起公益诉讼时的困境。经过多年的探讨与实践，本次规定中，最终取消了民间公益组织在海洋环境领域提起民事公益诉讼的资格。

3、明确管辖法院为“有管辖权的海事法院”

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较之普通环境案件，海洋自然资源与生态环境损害案件地域性更强、专业程度更高、案件审理难度更大，因此，为了充分发挥海事法院的专业化审判优势，保障审判质量和裁判尺度的统一，发挥海事法院跨行政区划设置的优势，《规定》明确由海事法院对海洋自然资源与生态环境民事公益诉讼和行政公益诉讼进行专门管辖。

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三、律师提示

1、《规定》事关海洋，不代表与陆地的企业或个人无关

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虽然本《规定》是针对海洋自然资源与生态环境损害案件，需要损害行为发生地、损害结果地或者采取预防措施地之一在海域才能适用。但实际上，陆地、海洋生态环境是一个大整体，企业或个人在陆地的行为，就有可能影响到海洋自然资源与生态环境。因此，不能因为该《规定》仅针对海洋就忽视其重要性。

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2、有意投资、开发海洋自然资源的主体应当重视《规定》，避免成为公益诉讼的被告

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海洋中蕴含着丰富的矿产资源，在陆地矿产资源有限、日趋匮乏的当下，海洋矿产资源的勘探和开发，潜力巨大，已然是大势所趋。如果相关矿业企业或个人有意对海洋矿产资源投资、开发，应当充分重视我国关于海洋自然资源与生态环境管理的规定，避免成为公益诉讼的被告。否则，将要面临高额赔偿，甚至锒铛入狱！

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