健全完善我国海洋碳汇政策法规体系 - 海洋资源开发法规

在区域、多边和双边合作层面，我国应将海洋碳汇议题纳入“一带一路”建设之中，积极与“一带一路”国家，开展海洋碳汇生态系统保护、修复、技术等合作。比如，积极发起“海洋碳汇合作计划”倡议，推进“一带一路”海洋碳汇合作机制的形成。“碳达峰”与“碳中和”目标，使得海洋碳汇在国家“五位一体”总体布局中的定位更加清晰，成为衔接海洋生态环境保护修复和应对与适应气候变化的关键环节。结合调研分析，我们发现海洋碳汇在我国发展取得一些成果：一是海洋碳汇的制度建设不断推进。2015年起，我国启动生态文明体制改革，对海洋碳汇建设的要求开始出现在国家级政策体系中。《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》等文件对海洋碳汇建设作出指导。二是监测调查评估及标准化体系建设初见成效。我国海洋碳汇建设起步较晚，原国家海洋行政主管部门2017年起组织开展了海洋碳汇相关标准的立项编制工作。2018年，《养殖大型藻类和双壳贝类碳汇计量方法碳储量法》《红树林湿地生态系统固碳能力评估技术规程》对我国不同种类海洋碳汇的监测评估提供技术依据。三是海洋碳汇交易以地方先行先试为主。如2021年6月，湛江完成我国首笔红树林碳汇交易项目，交易的二氧化碳减排量达5880t。2021年7月，厦门设立全国首个海洋碳汇交易平台，并完成首笔碳汇交易，交易的二氧化碳减排量达2000t。2023年1月1日，《海洋碳汇核算方法》实施，成为我国首个综合性海洋碳汇核算标准。

9月13日拍摄的大连庄河海上风电项目。目前，大连庄河已建成海上风电项目4个，装机容量105万千瓦。（新华社记者 杨青/摄）

我们分析认为，海洋碳汇交易还存在以下问题：一是海洋碳汇管理职责不清，建设质量不佳。我国海洋碳汇建设涉及多个部门。多头分别建设将造成海洋碳汇建设思路不统一的问题，影响建设效率。相关部门在海洋碳汇监测调查评估方面职责仍不清晰，由此导致的底数基数不清或不统一的问题将影响海洋碳汇建设的各个方面。二是海洋碳汇建设程度不一，目标定位不明。我国海洋碳汇类型多样，但范围不明确，例如大型海藻是否应被包含在海洋碳汇范围之中（海藻尚未被联合国政府间气候变化专门委员会认可）。不同类型的海洋碳汇对“双碳”目标的贡献程度不同、建设程度不一、发展部署不精、碳汇转化效率大打折扣，无法整体提升我国海洋碳汇的质与量。三是海洋碳汇体系分散凌乱，法律规制欠缺。我国颁布了多部涉海法规，形成初步的海洋碳汇法律框架，但尚未将海洋治理与应对气候变化有机联系，在气候治理领域、碳汇市场建立与管理、碳汇交易领域存在立法空白。如《民法典》未对环境资源的国有资产属性进行规定，碳排放权的性质也不明确；再如《海域使用管理法》制定时间久远，尚未对海洋碳汇作出规定，无法有效保障海洋碳汇建设的有序进行。为健全完善我国海洋碳汇政策法规体系，建议：一、理顺海洋碳汇管理体制，厘清评估标准。一是理顺统筹工作机制。成立相关部门组成的碳汇领导小组，加强统筹协调，明确协作机制，统一推进海洋碳汇体系建设。二是厘清海洋碳汇范围。2019年9月，联合国政府间气候变化专门委员会发布了《气候变化中的海洋和冰冻圈特别报告》，将红树林、海草床和盐沼列为三类典型海洋碳汇，同时提出海藻养殖值得进一步关注。我国是世界上最大的海藻养殖国家，在国际层面，我国气候变化国际谈判中，应呼吁和推动将大型藻类作为除红树林、海草床和盐沼之外的第四类海洋碳汇；在国内层面，应进一步在顶层政策设计中未雨绸缪，将大型藻类纳入我国海洋碳汇体系，以健全我国海洋碳汇资源储备与发展。在全国碳市场中，明确经过科学评估和相应程序把海洋碳汇纳入国家核证自愿减排量，参与全国碳排放权交易的抵消机制和自愿减排交易，通过市场机制推动海洋和海岸带生物多样性保护和生态修复工作，激励海藻养殖业的发展。二、提升海洋碳汇在“双碳目标”的战略地位，完善海洋碳汇法律规制。在国家战略和政策层面制定海洋领域在达成“双碳目标”中的国家行动方案和路线图，为我国大力发展海洋碳汇、海洋经济提供政策依据。一是加快制定《应对气候变化法》的进程。在总则部分规定海洋碳汇的法律概念和范围，并认可其在减缓气候变化中的重要作用，同时在《应对气候变化法》的减缓气候变化专章中对海洋碳汇资源的保护、开发和利用进行原则性规定。二是推动我国海洋碳汇市场建设。推动我国沿海特别是已设立试点碳市场的省（市），率先参与海洋碳汇市场建设及其配套法律制度的制定：通过立法明确规定将红树林、海草床、盐沼、大型海藻这四类海洋碳汇统计入到本省（市）碳抵消登记注册系统的法律地位；出台适合本省（市）海洋碳汇核算标准，并通过立法赋予其强制效力，碳抵消信用的签发必须基于该标准；确定符合要求的、可以投资本省（市）海洋碳汇开发和保育项目的投资人资格，作为未来海洋碳汇市场的卖方。三是通过制定行政法规、立法解释以解决大气环境容量及碳排放权的物权属性问题。将环境容量纳入环境资源类范围，确立碳排放权保护原则。通过系统的制度设计，明确碳排放权的用益物权属性，以构建我国碳交易市场的基础性法律制度，为碳排放权质押、碳租赁、碳衍生品的设计提供合法的基础资产。四是修订现有相关法律法规，与海洋碳汇体系相衔接。建议将海洋碳汇纳入《海域使用管理法》，对其用海性质、用海期限进行规定；其次，在《温室气体自愿减排交易管理办法》中将海洋碳汇项目纳入自愿减排交易体系，使其列在符合要求的自愿减排项目候选范围内，并配套申请和审定程序。三、加强国际合作。在全球层面，推动海洋碳汇纳入国际气候治理体系是目前海洋碳汇国际合作的主要目标。我国应积极参与气候变化大会，呼吁并推动各缔约方将海洋碳汇纳入“国家自主贡献”机制谈判，推动将海洋碳汇引入联合国、G20等多边机制议题。在区域、多边和双边合作层面，我国应将海洋碳汇议题纳入“一带一路”建设之中，积极与“一带一路”国家，开展海洋碳汇生态系统保护、修复、技术等合作。比如，积极发起“海洋碳汇合作计划”倡议，推进“一带一路”海洋碳汇合作机制的形成。 7 @9 J/ y2 y# @$ T+ g3 V1 a

作者：民盟中央

编辑：马   欣校对：焦   晴审核：史慧玲来源：《中国政协》2023年第20期

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