联合国在全球海洋治理中的作用不可替代 - 海洋资源管理政策影响评估

当今世界处于百年未有之大变局，国际社会面临的共同挑战日益增多，完善全球治理的呼声越来越高。海洋治理是全球治理的组成部分，联合国在其中扮演了重要的角色。相较于其他国际组织或多边机制，联合国拥有较高的权威性、普遍性和代表性，其在国际舆论场上的话语权更大，参与全球治理的历史更长、经验更丰富，在全球海洋治理方面发挥着独一无二的作用。

从规则构建视角来看，全球海洋治理的制度体系是在联合国的主导下逐步建立和完善的。20世纪下半叶，联合国先后召开三次海洋法会议，通过了1958年《领海与毗连区公约》《公海公约》《捕鱼与养护生物资源公约》《大陆架公约》和1982年《联合国海洋法公约》，为全球海洋治理制度体系搭建起了支柱性的法律框架。

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《联合国海洋法公约》目前缔约方达到168个，是得到最广泛接受的普遍性国际条约之一。上世纪90年代，联合国还先后通过了《公约第11部分执行协定》和《鱼类种群协定》。在国际海底区域海洋矿物的勘探和开发领域，国际海底管理局颁布了“采矿守则”等规则和章程，以确保海洋环境不因区域采矿活动而遭受破坏。

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目前，联合国正在主导进行国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题政府间谈判。这一谈判涉及当前全球海洋资源开发与环境管理领域的诸多问题，例如海洋遗传资源分配、环境影响评估、公海海洋保护区等。这些问题既是海洋治理的前沿领域，也是全球治理的重要议程。

从理念倡导视角上看，全球海洋治理在短短几十年从抽象的理论发展成为能够影响各国海洋政策的理念，联合国是主要的倡导者，在推动政府机构、民间组织、科学界和其他利益攸关方开展海洋治理合作上发挥了积极的指导作用。

自上世纪70年代以来，在联合国主导下，斯德哥尔摩人类环境会议、里约热内卢联合国环境与发展大会、约翰内斯堡地球峰会等里程碑式的国际会议在全球范围内掀起了关注海洋治理的热潮，促进国际社会将可持续发展承诺逐步转化为治理行动。

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2015年，联合国193个会员国一致通过了面向2030年的17项可持续发展目标，其中第14个目标便是“保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展”。2017年创立的联合国海洋大会进一步推动落实有关海洋的可持续发展目标，开创了国际社会共同参与全球海洋治理的新篇章。

从机制建设视角上看，联合国设立了国际海事组织、国际海洋法法庭、国际海底管理局、大陆架界限委员会、海洋事务和海洋法司、政府间海洋学委员会、联合国环境规划署等一系列涉海机构，为各国提升海洋治理能力提供了组织和机制保障。联合国大会还设立了海洋事务和海洋法“不限名额非正式磋商进程”，专门讨论全球海洋治理中的优先事项和重点问题，并推动国家间的协调与合作。

在联合国框架下，国际社会还形成了诸多区域性海洋治理安排、区域渔业机构、海洋生态环境养护机制，并与有关国家在蓝色经济、生物资源养护、海洋环境保护、防灾减灾、海洋科技等领域共同发起了一系列海洋治理项目、规划和倡议，对于解决国际社会特别是发展中国家的海洋治理问题发挥了重要作用。

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当前，全球海洋治理已进入结构调整与秩序变革的新阶段。传统海洋强国对国际海洋治理的垄断虽已瓦解，但大国意志和强权政治依旧存在，发达国家与发展中国家海洋治理能力的不平衡日益加剧。全球海洋治理体系仍有一些规则模糊不清，涉海前沿领域法律制度的创设虽已起步，但前景和效果仍有待观察。对于全球性的海洋治理议题，国际社会存在“开放合作”“孤立保守”和“积极介入”等多种不同认识，全球海洋治理在地缘政治语境下被赋予更多意涵。在这种背景下，如何加速凝聚国际社会的治理共识，加强联合国在全球海洋治理中的核心作用，就显得尤为重要和紧迫。

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今年是中华人民共和国恢复联合国合法席位50周年。50年来，中国积极、全面融入联合国框架下的海洋治理机制，深度参与联合国主导的重大国际涉海立法进程，支持联合国有关机构依据国际法和自身组织章程履职尽责，努力推动全球海洋治理体系不断发展与完善。这些成功的国家实践背后无不有这样一个理念作为支撑，即“联合国是维护和践行真正的多边主义核心机制和全球治理主要平台，多边主义要秉持多边原则、体现多边精神，真正的多边主义不是哪一个国家或哪一个集团优先，也不以意识形态划线，更不是以多边之名行单边之实的‘伪多边主义’”。

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（作者系中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长、副研究员 丁铎）