我国海洋渔业资源养护的制度改革 - 海洋渔业资源管理法

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第507期

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作者：李良才（浙江师范大学法政学院）  原文发表于《中国渔业经济》

渔业法主要是一部渔业行政管理法，是渔业行政执法的根本依据。其中，渔业包括海洋渔业和非海洋渔业。本文以海洋渔业资源的养护制度改革为主要研究目的。我国渔业法起到过应有的调整、规范和引导功能，也在很大程度上对我国渔业法治建设作出了巨大的贡献。但是，缺陷也是十分明显的，例如，我国《渔业法》规定的海洋渔业资源养护措施并不具备系统的理论基础，也不能够有力地回应和解决海洋渔业资源衰退的现实问题。注重对捕捞者的行为管理，具有一定的现实意义。但是，以游动、洄游的鱼为主要构成的海洋渔业资源并不总是停留于某个海洋区域，由此决定了资源的养护应当以鱼群为中心，以其生物学特征为制定养护措施的出发点。我国渔业法学者多从完善捕捞许可证发放条件、捕捞总额限制、渔获物尺寸管理进行研究，但从资源养护角度进行研究的成果较为少见，相关制度改革的建议暂付阙如。

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一、养护海洋渔业资源的必要性

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（一）海洋渔业资源的动态变化决定了养护的必要性

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渔业是最古老的人类活动之一。中华民族是世界上从事捕捞活动的最古老民族之一。距今6000多年前，民族先人就已经开始使用鱼钩和渔网一类的渔具。我国海洋渔业捕捞的历史源远流长。海洋资源养护观念古已有之。早在十世纪的西西里，宝贵的红珊瑚就在摩西娜附近十个地区以十年为一周期进行轮流采集。这个时间正好可以使红珊瑚的生长达到商业尺寸大小。这表明古人当时已具备一定的生态学知识，认识到了资源养护的必要性，并掌握了一定的养护方法。虽然渔业是人类从事的最古老的活动之一，但至今未被严格统一的定义。随着人类对渔业问题的本质认识的深化，学者们越来越趋向于把渔业看作是发生在广阔的人文和自然环境中的一种人类活动。1976年美国出台了专门的《马格鲁逊-斯蒂文森渔业养护与管理法》，将渔业定义为：为了养护和管理目的，根据地理、科学、技术、娱乐、经济特征，以该种群为利用对象的各种渔业活动而确定的、由一个或多个渔业种群所组成的一个单元。按照系统论的观点，我们认为渔业是一个复杂的、适应性的和动态变化的系统。该系统由人文、支持和社会三大亚系统所构成，每一亚系统又可以进一步划分成若干相互联系、相互依赖、相互作用、相互影响但又相互独立的次亚系统或构件。重要的是，渔业只有维持其所有相互依赖的活动才能对可持续发展做出贡献。

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（二）海洋渔业资源的生物学特征要求进行资源养护

海洋渔业资源的概念及其外延在经济学界有不同的理解，海洋渔业资源具有自身的特征。我们知道，生物群体或种群能够增加其丰度和生物量，但是，这种增加是有一定限度的。群体生长极限是由群体的现有规模、原始状态下的平均丰度和种群环境共同决定的。种群要维护其高产状态，就必须具有足够多具有繁殖能力的成熟亲体，以及能够使种群成功地通过其生命史不同发育阶段的适宜临界环境。但是，受环境多变的影响，种群在不同年份里生长情况往往是不稳定的。一般而言，与资源以及资源回报有关的渔业管理决策，都建立在种群评估结果的基础之上。我们倡导“负责任捕捞”，也就要求资源利用水平不得超出种群净增长所补充的部分，但这并不意味着具体年度的捕捞量永远不得超过种群年生长量。不管采用何种捕捞策略，由于自然界的变化太大，不确定因素又太多，某些年份的捕捞量可能超过种群在该年度的实际生长量。即使在这种情况下，也不应当使某一或某些种群的生物量降低到预先确定的极限参考点以下，因为这样极有可能导致种群衰退。不遵循这一原则有可能使资源逐渐变得枯竭，使其无法提供最优的平均产量，如不及时采取有效的矫正措施，种群衰退及持续期限不确定、资源浪费甚或渔业衰落，就有可能达到极其危险的程度。鱼类个体大都生活在群体中，群体有可能是由许多相互依赖的种群构成的，这些种群在行为、海洋学和地形学特征方面各有特点，在遗传学上彼此是有效孤立的。渔业管理应尽可能地分别对待每一种群，并努力使每一种群都得到可持续利用，或者设定一个不会使由多种群组成的资源的每一构成单元都不至于被降低到过低水平，以致威胁到其总体利用率，甚至导致个别种群灭绝或严重枯竭，即使整个群体表面上仍然明显处于健康状态。种群的遗传孤立性意味着这种局部灭绝可能是不可逆转的，且可能因此对整个群体及其生产力，以及当地渔场造成永久的损害。负责任捕捞活动应当考虑到诸如此类的多种类效果，确保任何种类——无论是目标种类还是兼捕种类或间接受到捕捞影响的种类，都不至于因捕捞活动而减少到可持续利用的水平以下，这应当是负责任捕捞的要旨所在。捕捞活动的多种类效果的一个重要后果是，当捕食者和被捕食者分布在同一水域内，很难同时获得集合体中每一种类的最大可持续产量。集合体中每一种类都有它自身的生物学参数和特征，单纯捕获某一种类就需要特殊的选择性捕捞技术，这实际上是很难做到的。此外，由于同一集合体中捕食者和被捕食者以一种目前仍难以预测的方式相互作用，捕食者（或被捕食者）丰度的改变将影响到集合体中其他种类的丰度。结果，特定渔场多种类的最优总产量总是低于某个种类的潜在产量之和。因此，对于一个由多种类构成的鱼类种群来讲，负责任捕捞不应试图获得每一单一种类的最大持续产量，因为这有可能导致至少某些种类的过度利用。

正是基于渔业及海洋渔业资源的上述特征，我国海洋渔业资源养护需要废弃种群逐一管理的传统，而要基于渔业生态系统实施养护。传统的渔业生物学研究一直孤立地考察单一种类，但是，长期以来人们一直怀疑鱼类之间的相互作用可能是种群动态变化背后的一个重要原因。鱼类之间的相互作用可能表现出各种不同的形式，包括食物竞争或捕食和被捕食关系。现在，渔业科学家已经认识到，在分析鱼类群体动力学和渔业管理时，应当把个别鱼类置于相互作用的系统中去考察。

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二、基于生态系统理论养护海洋渔业资源的可行性

（一）海洋渔业资源系统的整体性

海洋渔业资源的养护经历了一个从无到有的过程。人类对海洋渔业资源的养护基于科学的认知，许多鱼类种群，特别是海洋鱼类种群，很少是完全分布在由单一国家所管辖的海域内，而是跨国界分布的，更不用说一国之内的行政管辖海域了。我们必须把鱼类种群作为一个整体来管理，否则渔业管理几乎肯定无法实现其预期目标。渔业活动通常是以生态系统中的一种或多种鱼类为目的，但是，通过渔业活动的外部效果，诸如兼捕其他种类、对生态系统的物质形态造成损害或通过食物链效果，渔业活动也频繁地影响着生态体系的其他构成要素。负责任的渔业养护应该考虑到渔业活动对生态系统整体的影响，包括生态系统的生物多样性，并且应努力确保整个生态系统和生物群落的可持续利用。运用生态系统的方法来养护和管理海洋渔业是最备受推崇的方法。《联合国海洋法公约》要求各国确保目标鱼群以及与目标种群有关或依赖于目标种群的鱼类，在国家专属经济区内或在公海不至于被过度利用。自1992年联合国环境与发展首脑会议以来，国际社会对生态系统给予了更大的重视，除了专门起草了一些针对渔业的国际文件外，还采取了许多其他措施，敦促各国开展更加负责任的基于生态系统的渔业管理。

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（二）负责任渔业理念业已树立

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基于生态系统的管理是一种方法，该方法将主要的生态系统成分和服务，包括结构性的和功能性的服务，纳入渔业管理的考虑范畴，该方法重视生态环境，考虑到多种类之间的相互作用和相互依靠，致力于对生态过程的了解。其目的在于重建和维持种类、群体、生物群落和海洋生态系统的高生产力水平和生物多样性，以便在不危及海洋生态系统所具有的多种物品和服务的同时，使其为人类提供食品、收益和休闲便利。在粮农组织出台的《负责任渔业行为守则》中已经提到这一概念，并且敦促各国政府管理渔业资源的复杂的种群和环境属性，包括年龄构成、遗传多样性、种群补充的多变性、捕食行为和环境容量的生物要素。美国联邦法律要求渔业管理者防止生物学过度捕捞，以便尽可能降低对低于规格要求的鱼类、非目标种类和受保护种类的兼捕，养护和强化鱼类生境的完整性和机能。但是，旨在促进经济增长的产权和治理安排，还没有调整到适应对海洋渔业和生态系统的复合属性的重视程度。在已经过时的制度约束下，渔业管理者仍然利用单一种类兼捕限制和禁渔区措施来人为地区分渔业资源属性，体现生态系统和资源使用者属性并在整个生态系统范围内对资源利用者加以协调的可供选择的制度安排，还没有得到应有的重视。

在所有基于生态系统的养护措施中都隐含着这样一种假定：人类不能管理生态系统本身，只能管理人类利用生态系统的活动。但是，渔业管理部门本身通常都不具备管理整个生态系统的权限，也缺少相关能力，所以，有效生态管理的先决条件是协调好对海洋生态系统产生影响的各部门之间的活动。尽管如此，为了实现以生态系统为基础的渔业管理目标，渔业管理机构仍然是可以大有作为的。要以生态系统为基础开展渔业养护与管理，首先应当确定并明确界定各种生态系统及其范围，然后为实现管理目的而将每一种生态系统视为一个完整的管理单元。在此基础上，制定生态系统管理目标。以生态系统为基础的渔业养护旨在从所有海洋生态系统中可持续地获取最佳利益，这就需要将生态系统维持在或经重建恢复到能够支持所有物种的最高生产力的状态。为实现这一核心目标，即使受到生态系统的制约，也不应废弃渔业养护的目标和手段，如捕捞技术的改进，满足人类不断增加的食物需求，满足就业，减少渔业内部和渔业与其他部门之间的冲突。如何运用基于权利的渔业管理措施达成资源的公平分配，仍然是渔业管理者所面临的一大挑战。

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确保实现以生态系统为基础的渔业养护目标，需要适当的配套措施。传统的单一种类养护模型中所体现的原则有一定价值，但需要进一步扩充。从总体上看，在确定管理措施时，必须注意避免捕捞能力过剩，确保促进可持续渔业的经济条件；考虑到渔民和其他利益相关者的利益，其中包括附属产业从业者的利益，生物多样性的维持与养护、濒危物种的保护，并设法尽量使枯竭物种得以恢复，评估并消除对资源有害的环境影响；尽量减少污染、浪费、渔获物丢弃，以及遗失和丢弃渔具对目标种类、非目标种类的捕获和对相关或依赖性物种的影响。

当然，人类现有知识和预报能力的不确定性对实现现代化渔业养护目标形成了极大的制约。为努力减少这些不确定性，因此，从多个角度应当加强研究：一是通过增进对食物网的了解，包括捕食者与被捕食者之间的关系，以便分析生态系统对不同养护措施的可能反应；二是辨明生态系统中主要鱼群种类至关重要的生境的位置，确定并尽量设法消除这些生境所面临的任何威胁；三是改进对所有渔业中副渔获物和被丢弃渔获物的监测工作，以便更为准确地确定实际渔获量；四是考虑改进磋商和联合决策的方法，以便改善生态系统管理；五是研究来自渔业以外的人类活动对海洋生态系统的威胁，并设法找到尽可能减少此类威胁的手段。在所有可能的手段中，法治手段无疑是至关重要的。

三、基于生态系统理论对我国海洋渔业养护制度进行改革

（一）海洋渔业资源养护制度的缺陷

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我国海洋渔业资源养护的现行制度具有三大特征：以资源养护需要为考虑的技术性措施、以渔业投入为中心的控制机制和以政府为主导的养护行动。这种养护模式实质上就是命令与控制模式。由于海洋渔业资源具有共有和洄游跨界的性质，弱化了渔民养护资源和遵守政府规章的积极性和主动性，而强化了其竞争性捕捞和设法绕过政府管制的动机，其结果是人人都期待并努力从渔业这块蛋糕中获取更大的份额。这种养护制度发出的经济信号鼓励商业渔船千方百计增加短期收益，缺乏诱导捕捞者实施养护资源的激励机制。我国海洋捕捞业问题的根本在于管理资源利用的现有制度安与海洋资源的性质以及渔民心理和行为不相匹配。要使渔业彻底摆脱过度投资和过度利用的困境，就必须依靠制度创新。从这一点意义上讲，如果我国不能成功地实现海洋渔业的可持续发展，最大的失败可能发生在制度创新领域，而非由于资源、环境和技术的制约。

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在认识到我国海洋渔业所面临的严峻现实和现行渔业管理机制的缺陷之后，1986年7月，我国出台了《渔业法》，但是，受中国行政法学发展影响，做了四次修正，分别是：根据 2000年10月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议《关于修改〈中华人民共和国渔业法〉的决定》第一次修正；根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国渔业法〉的决定》第二次修正；根据2009年中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》第三次修正；根据全国人大常委会关于修改《海洋环境保护法》等七部法律的决定进行第四次修正。其中，《中华人民共和国渔业法》第二十二条规定：国家根据捕捞量低于渔业资源增长量的原则，确定渔业资源的总可捕捞量，实行捕捞限额制度。该法第二十二条是专门针对我国渔业捕捞的规定，当然包括海洋渔业捕捞。

我们认为，从立法的文本来分析，我国渔业法对海洋渔业资源养护与管理的制度安排，有四个方面值得肯定：首先，确立了总可捕捞量制度，要求实行捕捞限额制度。这是一个顺应世界海洋渔业资源养护的立法潮流的规定，体现了数量控制的原理。这是从捕捞许可证管理项捕捞许可证与数量限制两个手段同时实施的转变，无疑是一个巨大的进步。其次，明确了捕捞限额管理的行政主管机构及其分权结构，比如，国务院渔业行政主管部门、有关省、自治区、直辖市人民政府逐级管理，分工明确，上级监督下级，层层施压，这是典型的行政主导模式，有利于管理目标的实施；再次，捕捞业实行捕捞许可证制度，这是截至目前世界各国通行的制度，即使是美国2006年修正后的渔业资源养护专门法律——马格鲁逊-斯蒂文森法也不得不奉行的制度。我国借鉴了世界上基于生态系统而实行跨界渔业管理的制度设计。最后，“海洋大型拖网、围网作业的”捕捞许可证与“其他作业的”捕捞许可证分开管理。这种对捕捞许可证进行分类管理的做法值得继续保留。

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（二）海洋渔业资源养护制度改革的具体措施

需要指出的是，根据2013年12月28日第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国海洋环境保护法〉等七部法律的决定》第四次修正渔业法的时候，立法者也未做出实质性的修订，甚至对于捕捞限额制度的实施细则也未见出台。当然，立法修正案都必然带有某种积极或消极的激励机制，从而推动或阻碍公共政策目标的实现。此外，任何制度一经建立就很难改变，这是一种非常典型的、被制度经济学家称之为制度刚性或说制度惰性的现象。鉴于这种情况，我们主张，首先应对渔业管理理论的理性与逻辑以及各种渔业管理措施的适用环境与对象、配套要求及其实施效果的理论预期与实证分析做出详尽而系统的研究，并准确把握我国渔业特性及其问题的根源，在此之前，不应过于匆忙制定捕捞限额制度的实施细则。在以渔业产量增长为导向到以市场为导向的渔业政策转变过程中，能否设计好基于限额捕捞制度的管理框架，通过明晰产权解决好信息与激励问题，是确保我国海洋渔业资源基础可持续性、资源利用效率和配置平等以及渔政管理效果三大目标能否得以实现的关键。其问题的实质是要如何在现有宪政秩序制度环境下，透过制度创新改进或重构我国海洋渔业资源养护与管理体系，使海洋渔业养护与海洋渔业活动步入低交易成本的良性发展道路。

综上所述，我国海洋渔业资源养护制度可以从以下方面进行改革：

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1. 将《渔业法》有关养护的措施进行细化，使之成为实施细则，由国务院以行政法规的形式予以公布实施。这样，可以将理念先进的宏观制度细化为可操作的法律措施；

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2. 国家渔业立法作为实施海洋渔业资源养护与管理的单边措施，要顾及海洋渔业资源的共有特性和洄游跨界的生物学本质，让渔民从自觉遵守限额捕捞的规定中获得经济激励；

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3. 捕捞许可证的可转让问题需要进行立法规制，捕捞许可证不得被变相买卖、租借；

4. 传统渔民、商业捕捞船队、捕鱼社区的捕鱼权、共同参与养护与管理的法律保障措施，要在立法中充分体现。这样构建起参与型渔业养护制度，更应当结合中西方渔业管理各自的优势。主要渔业国家的国内立法、双边协定、多边公约的制度、原则、规范、措施等，都可以作为构建我国海洋渔业资源养护制度的重要参考依据。以地理空间为界的行政区划作为渔业管理的依据显然过时，应当建立跨行政区域的渔业管理组织进行鱼群养护，可以破解行政懈惰的弊病。

参考文献略

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