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段铭洋
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: W+ r, s, T9 u3 ~ 上海海事大学硕士研究生 + r! ?" i5 B# [. P, ^( F
要目 ' A$ M9 |# L& @7 l
一、船舶油污基金的国际发展 7 l0 f) i: \. G0 p' m
二、船舶油污损害赔偿基金对比 0 _- \6 V) G; K) j) j7 }* o8 ?
三、我国船舶油污基金存在的问题 0 e5 |( }/ }$ M' P3 \7 h
四、船舶油污基金可以发展的方向 , V' k, P* H0 m+ c
结语
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0 s7 L9 O- M# J" m4 S. U 在解读海洋命运共同体理念之后，分析当前中国船舶油污损害赔偿体系。我国应该更加明确立法目的，优化组织结构，让海洋命运共同体的理论指导实践。面对现代海洋治理目的多层次，主体的复杂化，客体的广泛化和手段的多元化，不仅要优化在诉讼制度方面和衔接国际法，还要从补偿性不足上面解决中国船舶油污损害赔偿体系的核心问题。综合分析现有国际油污赔偿的模型，中国可以考虑加入1992年基金公约来解决补偿性不足的问题，同时优化中国船舶油污损害赔偿基金的职能和服务范围，从补偿时效性、受偿优先性、分工合理性、法律明确性、制度衔接性多方面进一步加强，以更符合中国的国情和海洋命运共同体的核心理念。 ' @/ L+ P: y* p0 f
% Q5 W {8 `5 c8 E( [ l8 Y 一、船舶油污基金的国际发展
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7 _7 \6 {* n- H$ c% { 海洋命运共同体明确现代海洋治理目标
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# c, P; P4 T" p2 h1 ?$ p “海洋命运共同体”理念的目的是造福全人类，解决全人类共同挑战的可持续发展理念。针对目前治理的局限性，下一步路径应当以“海洋命运共同体”理论，作为21世纪海上治理的行动纲领，树立共同治理的奋斗目标，科学合理的规划和执行，同时也有利于我国国际交往中话语权的建立，从而促进条约、协定的沟通和形成，以条文化和框架化形式治理海洋污染。
$ y: P8 L$ F# f+ x& d# T* \1 [ 全球治理理论的核心概念是“治理”，它体现着人类社会在对国际社会进行管理和协调方式的重要转变。治理的主体可以是政府这样的公共部门，也可以是其他的社会组织或私人机构，其参与主体较为多元化。依据国家之外其他组织或实体制定的制度、规则、协议、标准，依赖于公民社会中多元主体的共识和认同。
$ \( @& S; b3 r 第一，海洋治理主体需要加强合作。核心理念就是“命运共同”，追求公平和正义、打破对立、分散的思维，建立整体、共同的观念。在海洋命运共同体的语域下，主体也包括各种非国家行为体，如政府间的国际组织、非政府组织、跨国公司等私人主体以及个人等，无论作为构建油污赔偿体系还是海洋命运共同体中都是重要力量，也必将是构建海洋命运共同体的中坚力量。
( F+ F, \( m, S8 ?1 J5 d 第二，海洋治理客体需要更加广泛。全球海洋治理客体即全球海洋治理所指向的对象，随着人类探索能力和技术的不断发展，海洋治理的客体早已不局限于各国海域和公海治理，已经扩展至全球范围内的海洋的可持续开发和利用。船舶油污损害也不局限于各国海域发生的油污事件，也包括来自公海油污事故直接影响国家海域的事件。油污应当赔偿客体方面应该涵盖更广，不仅包括财产损害与预防措施费用、恢复措施费用，还应当包含环境容量和服务功能损失、财产损害和环境损害所引起的收入损失。 2 G6 w- ~3 F" e
第三，海洋治理的手段更加多元。全球海洋治理一方面需要面对来自生态环境、人类活动强度和广度以及气候的严峻挑战，还要面对国际政治局面变化，治理能力和水平无法匹配治理需求等问题。面对新兴的环境问题，现有的国际法文件，虽然对海洋保护起到一定作用，但是整体呈现出一种碎片化状态，致使治理的效果缓慢且有限。
2 V: Y6 ]) q$ Q- @' J 第四，完善国际国内的诉讼制度。海洋命运共同体的起点是国内制度，如果一个国家优先与其他国家已经形成了比较完善的国内法体系，则该国在参与国际规则制定与秩序构建的实践中可以占据制高点掌握话语权，该项规定就有可能被认可并最终发展成为国际法。 - ~ m! d+ M* K6 N, V1 K
第五，优化国际法衔接。海洋命运共同体如果想要在全球范围达成共识，就要以规则、条文等形式体现其核心，注重加强国际法衔接才能实现国内规则向外辐射，有效吸引规则的追随者最快达成共识，在完备先进的规则体系的同时加强对国内规则进行理论加工和理论衔接的能力。海洋石油污染民事责任制度作为一种跨国家环境问责工具，要求有效、公平地处理受影响公众的诉求。故在基金赔偿上也应当优化和国际法的衔接程度。
% c) L3 c$ i: A 基金的目的限定了损害赔偿的范围' l r0 ?5 P5 Q& D! q! e; d( P3 q
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船舶油污损害赔偿法脱胎于传统海事侵权法，以严格责任作为归责原则。对于海上石油运输的船舶方和货物方，仅选取船舶方作为民事责任主体；通过强制保证制度，保证民事责任主体赔偿责任的履行；通过设立赔偿基金，使得石油货方承担赔偿责任。民事责任主体和保证人作为第一重赔偿义务主体，赔偿基金作为第二重赔偿义务主体，两重赔偿主体共同完成对油污损害的赔偿。 / b D# c: H, r3 A
根据不同的污染源和污染物质，海洋污染的定性、分类和法律适用都不同。首先，船舶污染海洋环境主要是分为：油轮、非油轮、有毒有害物质泄漏而造成损害。其次，海上作业污染海洋环境也日益频繁，例如钻井平台作业、海洋工程、海底输油管线造成的泄漏污染。再次，陆地排污造成的损害赔偿也不可以小觑。虽然海洋污染种类和来源很多，但国际油污基金主要聚焦修复和解决油轮所造成污染和损害。 : c: b' V$ u* Q4 J' h
海洋命运共同体对我国基金提出要求和指引
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8 W& Z" K' H$ U! A E 2010年实施的防治船舶污染海洋环境管理条例明确了基金的资金来源，即在我国“水域接收从海上运输的持久性油类物质的货物所有人或其代理人应当缴纳船舶油污损害赔偿基金”。2012年5月11日，财政部、交通运输部联合颁布了《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》，同年，该基金项下的资金开始征缴。2014年5月20日，交通运输部、财政部联合颁布了《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法实施细则》。到2016年，此种做法得到了海洋环境保护法的明确肯定。 7 B# f1 V3 F9 [7 c3 V) A2 [/ h
中国船舶油污基金会确实在环境修复和社会关系修复方面获得了一定成就，但我国船舶油污损害赔偿基金仍处于初期阶段还有诸多不足。由于上文所提及的法律法规、行政规章都是针对船舶油污损害的，没有涵盖海上钻井平台导致的油污损害。下文将主要集中讨论针对船舶油污损害的理赔问题。
) M' y3 b+ N! ?) o; | 《海商法修订意见征求稿》中，新设了“第十三章船舶油污损害赔偿”。目前来看，该征求稿中增设的内容只涉及了船舶油污赔偿基金的赔偿机制与追偿路径等一些程序性的权利，但并未涉及委托人、受托人与受益人之间权利与义务的划分，基金的法律性质等实体法问题。 6 s4 Y$ E) y: N
二、船舶油污损害赔偿基金对比# I+ F' K! e" [' N0 K9 y9 x* M
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油类：美国、加拿大基金会所涵盖的油类更为广泛8 \# [, A% [; P) p/ X2 ?8 U
7 l% R9 c, V' U 1992年责任公约和1992年基金公约的油类指的是持久性烃类矿物油，如原油、燃油、重柴油和润滑油。 1 h) T3 R% ]% [" c
美国1990年油污法并不区分持久性石油与非持久性石油，而是将原油和石油产品包括在内，但排除环境反应、赔偿和责任综合法所调整的有害物质排除在外，以免两部法律相冲突。 7 _9 P. L4 ]& N. b* C
加拿大2001年海事责任法第六部分“污染责任与赔偿”规定油类是指除93-99条以外，以任何种类的油或以任何形式存在的油，包括原油、燃料油、污油、油污残块和混合着垃圾的油料，但是不包括挖出的油泥。
+ b2 d% H2 w6 [4 ^5 F& ` 美国未加入1992年基金公约，针对油污主要就靠所有人、责任保险和自己国内成立的基金进行赔偿。加拿大加入了1992年基金公约后，对额外的油类污染损害进行了赔偿。总体而言，美国和加拿大的本国基金所涵盖的油类物质会比国际公约的范围更加广。 # s4 {3 }2 x& ?
船舶：美国和加拿大比国际基金范围更大8 Y9 T- H( t1 B, e7 m
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1992年责任公约和1992年基金公约将“船舶”定义为：邮轮或是和运输石油货物的任何远洋船舶和海上船只，一艘能够运输油类和其他货物的船舶仅在实际载运作为货物的散装油类时，以及在进行这种运输之后的任何航次，方能被视为公约所指的船舶，但能证明船上已不再装有散装油类残余物的除外。
|; w6 z- e) X% k 美国1990年油污法将“船舶”定义为：任何用来或可以用来从事海上运输的水上船只或其他机械装置，但不包括美国联邦或国外所有或光船租赁和经营的公共船舶，从事商业活动。加拿大2001年海事责任法将“船舶”定义为：任何完全或部分为航海目的设计，使用或能够被用于航海的船艇，不论其采用何种推进装置或是否有推进装置，包括能够漂浮时起的建造中船舶和搁浅、失事或沉没的船舶和遭受损坏的船舶的任何部分。从船舶定义来看，国际基金公约主要就针对油轮所造成的污染，美国和加拿大模式所适用的船舶更宽泛。由于国际公约是各国协商的结果，而美国和加拿大各国的基金将更多保护环境的主动权掌握在自己的手里，考虑本国对环境污染补偿程度而制定。 : W# @7 {: t* S1 n" Y
事件：基金限于污染损害以及紧迫危险% X8 W9 g0 L8 O) S& k8 R! L
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1992年责任公约和1992年基金公约规定基金赔偿的事故范围是造成污染损害或导致这种损害的严重而紧迫危险的任何事故，或由同一原因所引起的一系列事故。 4 @+ ^ ?; J. t2 T% ?
美国1990年油污法规定基金赔偿的事故范围是涉及一艘或多艘船舶、设施或者任何联合装置，造成溢油或相当大的溢油危险的任何事故，或者由同一原因所引起的一系列事故。
# K0 u- O W( p2 ^" i 加拿大2001年海事责任法规定的“油污损害”是指任何船舶而言，由于船上油类排放而导致的污染所引起的船舶以外的灭失与损坏。加拿大的2001年海事责任法不仅包括了基金公约缔约国登记的海船，还包括任何完全或部分为航海目的设计，适用或能够被用于航海的船艇，不论其采用何种推进装置或是否有推进装置，包括能够漂浮的建造中船舶，并且搁浅、失事、沉没的船舶和遭受损坏的船舶的任何部分。该法将适用赔偿责任限制的船舶分为公约船舶和其他船舶。
& P/ k9 E+ ^1 o1 O* i6 R+ \ 对于事件来说，公约限定于船舶造成污染损害以及紧迫威胁，美国主要针对溢油行为而不限定船舶，还包括设施和联合装置，加拿大实行“双轨制”的船舶油污损害赔偿机制，这使得加拿大的船舶油污损害赔偿机制更加完善，弥补了国际公约缺失的部分。
; Y9 ~7 b* u, p2 `& z 污染损害：国际公约的范围最小
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; i* N8 U* ~+ t6 C 1992年责任公约和1992年基金公约规定的“污染损害”是指由于船舶溢出或排放油类，在船舶之外造成污染而引起的损失和损害，不论这种溢出或排放发生于何处。但是对环境损害的赔偿，除非这种损害所造成的利润损失外，应限于已实际采取或行将采取的合理恢复措施的费用；预防措施所支出的费用和因预防措施而造成的进一步损失或损害。 ! ^% [/ b$ v8 v7 S; H9 Y) j' C
美国1990年油污法规定的“污染损害”是指将损害划分为清污费用和损害，包括：自然资源的损害、毁灭、损失或使用损失；合理的损害估算费用；不动产或个人财产的损害，或者不动产或个人财产毁灭造成的经济损失；作为维生之道的自然资源损失，由于不动产、个人财产或自然资源损害或毁灭，税收、矿区使用费、服务费、租金或利益份额的净损失；由于不动产、个人财产或自然资源的损害、毁灭或损失造成的利润损失；清污期间或之后额外的公共服务费用。
. F6 M+ P3 G" ~4 Z 加拿大2001年海事责任法“污染损害”，对于任何船舶而言，是指从船上排出的污染物质引起的污染而导致的船舶以外的灭失与损害。其中，“污染物质”是指：某种物质，如果将其加入水中，会降低、改变水质或对水质降低、改变有影响以致有害于人类、动物或对人有用的植物对水的使用；并且含有一定数量或浓度的物质的水或水本身，从其原本的自然状态被处理加工或改变以致把它们加入任何水中，就会降低改变水质或对水质的降低，改变有影响以致有害于人类、动物或对人有用的植物对水的使用，并且包括油类和其他物质或为本部分的目的而被有关规则确定为污染物质的某类物质。加拿大立法中排除了钻探活动、浮动储藏装置的污染物质排放所造成的污染。 . N, p) T# H. S( V) W8 m
国际基金公约不仅包括溢出还包括预防措施造成的污染，而美国信托基金则加入了清污费用，加拿大公约则在污染物质上做出了更广泛的规定。
, \+ }0 ^3 i+ q. b9 i# h 油污基金的赔偿范围：本国基金在污染修复项目上更具伸缩性; g+ c* G0 J3 Z! F6 q
% W/ |3 n2 D9 Z) N 1992年责任公约的赔偿对象仅限于油污受害人，不再对船舶所有人进行补偿。具体内容是以上介绍的具体事件所造成的污染损害。
6 w3 M$ n# @ \0 }) ? 美国1990年油污法的赔偿客体：（1）由联邦机构、州或指定的州官员依据《油污法》支付的清污费用，以及总统根据“国家应急计划”决定支付的清污行动指挥费用；（2）联邦、州和印第安部落信托人评估的自然资源所遭受的损害，或者制定和实行有关受损自然资源的恢复、修复、替代或获得相同物的过程中所产生的费用，或者总统根据“国家应急计划”决定的受损自然资源替代或获得相同物费用；（3）在国外近海区域发生的溢油或溢油危险造成的结果或损害，总统按照“国家应急计划”决定支付的清污费用；（4）总统按照“国家应急计划”决定对未获赔偿的清污费用索赔或损害索赔予以支付的费用；（5）贯彻、管理和执行与油污法有关防止、清除溢油的规定，执行联邦行政法规的规定，所必须支出的费用。并且为了便于管理，信托基金由两部分组成：紧急基金和基本基金。
2 `7 v: G/ m! z) @! M" @ b 加拿大2001年海事责任法主要承担了被国际基金公约或者国内法赔偿后或者不赔的剩余责任的承担。根据该法的第84条规定：如果向国际基金追收补偿款项未获成功；或者基于第51条第3款规定的抗辩不负责任，且国际基金也不负责；或者索赔超过公约船舶所有人依照本部分规定承担的最大责任，且从国际基金不能获得追偿的超出部分，或者索赔超过非公约船舶所有人所承担的最大责任；船舶所有人的财力不能满足第51条第1款的船舶所有人的法定义务，不跟能从国际基金获得追偿的义务；或者油污损害原因不明以及管理人未能证明引起损害的事故不是船舶所致；或者管理人系第90条规定和解协议的当事方，依照第51条提起的索赔。 7 y" S2 ?: o6 Q/ n/ K5 Y# L; J0 n
加拿大的油污损害是“双轨制”，主要承担国际公约不赔偿或者未全额赔偿的剩余责任。而美国仅依靠自己的信托基金进行油污赔偿，基金的国内属性给了更大的主动权，不仅发挥了应急基金的功能，也对其他重大污染进行拨款，在理论上对污染修复和赔偿更具有伸缩性。
# R4 `; a0 g5 P* c4 I 三、我国船舶油污基金存在的问题" x, P' f- E S* E
. A; X+ z2 ?7 V% m- j5 L2 O" H 中国船舶油污损害赔偿基金存在的问题# w2 L) i; Y, Q% ^ Y O q+ u
1 p( M% m( H9 s# i& p: Q( A% q 1.与1992年基金公约对比，我国基金理赔条件基本相同、征收对象不同 O; ?8 H4 Z4 a9 K! e
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首先，我国船舶油污损害赔偿基金根据《管理办法》的规定，属于政府性基金。根据海洋环境法中规定，持久性油类物质包括原油、燃料油、重柴油、润滑油等，基金承保以上油类造成的损失。
& K- C0 ]) f7 ]( X" j 1992年基金公约摊款来自是进口石油业，其中不仅包括运输持久性油类物质的船舶，也包括多功能船舶或者改造为运输油类物质的船舶。理赔条件是：（1）责任人依照1992民事责任公约对损害不承担责任；（2）责任人在财务上没有能力履行其赔偿责任；（3）损害超过了责任公约规定的责任限度。
8 @7 _" y: y3 L# B 2.我国基金赔偿范围更小。我国与1992年基金公约赔偿情况基本一致
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但被保险人在任何一事件中所能获得的油污损害赔偿的最高金额则存在差异，我国油污损害赔偿基金的最高赔偿额为人民币3000万元，而1992年民事责任公约和1992年基金公约规定的最高赔偿金额为2.03亿sdr，远远高于我国国家赔偿制度下对油轮污染损害的最高赔偿金额。 0 l& F2 N. B0 Q
同时，在赔偿范围方面，我国赔偿事项有规定的顺序：应急处置费用、清污费、直接经济损失、采取恢复性措施的费用、基金管理委员会的监测费用、其他费用。1992年基金公约没有顺序的规定，按照各类费用申报的数额比例进行理赔。同时，1992年基金公约接受清洗被污染财产所产生的费用、合理修理费用和因采取预防性措施而发生费用，以及修复环境损害的费用。 ! Q5 ^4 p& k' D& W7 M' l0 c$ }# N
我国赔偿的范围中不包括因索赔人的共同过失造成的损害，1992年基金公约第4（3）条对此做出了规定，但我国的《理赔手册》中，对于预期发生的费用、接性经济损失，基金将不予赔偿或者补偿。若修复索赔人向基金索赔生态修复措施费用时，其采取的修复措施必须符合已经实施且合理，并在技术上可行，明显加快了海洋生态和天然渔业资源的恢复进程且没有对其他自然资源或者经济资源造成不良的后果。
: p. |% j) k1 S3 D8 i2 @$ Q 对于油污造成的，除财产物理形损失或损害之外原因导致的财产性损失并不在我国《基金管理办法》中，而1992年基金公约中则明确包含防止或者减少纯粹经济损失而采取预防措施所支出的费用，并且明确包含由于环境损失造成的利润损失。 4 \$ R8 l8 P# d2 l
1.我国基金赔偿的时效性不足 S& W$ L+ U8 |! P4 \& z% b& ~* A
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我国油污基金赔偿效率比较低，在程序上，油污受害人需先向污染者及其保险人要求索赔，经过司法程序后，确认污染者和保险人的赔偿金额等问题，若船舶所有人及保险人无法足额赔付时理赔中心才会受理符合申请条件的补偿申请。这样操作大大减少了赔付的效率同时增加了赔付的不确定性。例如“山宏”于2012年发生事故，而在2017年6月基金才对此事故进行正式理赔，于2018年才做出赔付，而1992国际油污损害赔偿基金规定可以直接向基金作出申请。若发生类似于“河北精神”索赔的大型事件，我国油污基金可能需要更长时间做出反应和应对。如果加入1992年基金公约，则船舶油污事故发生后，合理预测可能会启动第二层赔偿时，国际油污赔偿基金会就会立即积极介入调查案件和评估油污损害，并且会与船东保赔协会建立联合索赔办公室，一方面有利于清污的工作顺利进行，另一方面加快了索赔的材料与证据的收集。相较于我国在当事人申请后被动介入更加利于各项工作的开展和效率的提升。 ! M- L/ B/ }1 u# ^
虽然在《海商法修订意见征求稿》中增加了油污损害基金的代位权，可以保护受害人合法权益，增加了基金自身的诉讼权利，试图减少时效的浪费，但是我国赔付需要合法有效司法认定，还是在一定程度上牵制了基金效率，同时也加剧了基金追偿的风险。 : P' l( ^( ]1 s0 H0 @( A+ E8 W
2.我国基金赔偿标准和赔偿范围不明确，并且相关规定效力较低% j4 F4 d8 F, m' J$ d0 d
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我国海洋环境保护法并未明确船舶油污损害赔偿的标准和范围，而是《管理办法》规定了可申请赔偿的事项。但《最高人民法院关于审理船源油污赔偿纠纷案件若干问题的规定（司法解释）》（以下简称《油污司法解释》）规定了船舶所有人对污染者可以赔偿的污染损害，分为四类：（一）为防止或者减轻船舶油污损害采取预防措施所发生的费用，以及预防措施造成的进一步灭失或者损害；（二）船舶油污事故造成该船舶之外的财产损害以及由此引起的收入损失；（三）因油污造成环境损害所引起的收入损失；（四）对受污染的环境已采取或将要采取合理恢复措施的费用。并未对其做出顺序上的规定。
$ [0 n! ?/ f" J. ]: |+ N7 k% B 3.根据以上两个文件的相关规定无法明确为了控制污染而采取的预防措施是否理赔这一问题$ n" Z% ~$ b( p) d1 g n! o. w0 z
/ R9 s6 [, l0 j9 U/ u( J9 E 《管理办法》规定船舶油污损害赔偿基金赔偿的仅限于已经发生的费用。应急处置费、清污费和其他直接经济损失均为已经发生的费用，第三项“为恢复海洋生态和渔业资源采取措施所产生的费用”，也限定在已经发生的范围内。但是按照国际船舶油污损害赔偿公约的规定，已经发生的和将要发生的恢复措施的费用都包含在内。且《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第17条确定的赔偿范围也包括即将发生的合理费用。
: C0 ^* n' F% r5 V 4.我国相关法律存在模糊重合, R/ J3 _" K# p. r' @
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在油污损害赔偿的实践中屡次出现问题，大量集中关于生态环境损害的认定。首先，不同规定在侵权责任认定上存在不同。其次，不同规定中的赔偿范围缺乏一致性。其中，《索赔指南》所规定的索赔范围较广，但是层级过低，而且缺少与上位法的协调，而《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条规定原告请求被告赔偿在生态被破坏到被修复期间的生态服务功能损失，但实践中该规定是否适用于对海洋油污污染的索赔还不明朗。 7 C* F! X" c% X+ c" ]
5.与强行法的衔接不够紧密
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/ ], P9 Q7 q- u" n7 n2 f) U8 O 油污基金使用、抗辩、代位权、诉讼时效等法律问题，多以法律解释、各个部门出台的相关方案和细则规定来约束，虽然《索赔指南》《油污司法解释》在实践诉讼中起一定的约束作用，但调整的范围有限，法律效力不够高，对于效力比较高的刑法中也规定了“污染环境罪”，但针对船舶油污行为，基本不会构成该罪，多以民事侵权处理。在海洋执法方面则更倾向行政化，若发生船舶油污事件则由执法部门首先进行行政处罚，其次民事赔偿，基本不会追究刑事责任。但是船舶油污损害不仅是双方当事人之间的权利纠纷，对于社会和国家而言，海洋生态恢复和国家经济的影响也应该考虑在内，刑事责任的缺失使得油污问题不足以起到警示和震慑作用。
$ K$ Y# ?. V& E: s6 n: N 在实践中，我国也缺乏经验，很多有争议概念以及相关程序未明确，故下文将对比美国和加拿大模式，以探求我国基金的优化途径。
5 o. I5 u' f* _% Z- x) X- T5 B" w 解决补偿性不足的两种途径对比; `& [# f7 I$ z! Y2 \: h8 T$ L# w) j
9 K! g. y' a8 x: ~! W) ^ 目前在海洋命运共同体的理念下，我国在油污赔偿方面应当更加提升我国的立法理念，拓宽法律的主体和客体的范围，融合更科技和高效的手段，并且加大力度完善我国各类制度的保障，优化国际法衔接。以上的几点问题从理论上提出了新的要求，针对实践而言，除了组织机构的合理化安排，最主要的解决赔偿范围和金额的问题。作为油污损害而言，高效、足额不仅对于受害者有利，更有利于环境恢复，更加贴合海洋命运共同体的立法要求。对于此类问题，解决的途径有两种，一种是加入1992年油污基金公约，一种是优化我国现有的基金体系，提高基金的赔偿额，前者可以参考加拿大，后者可以参考美国。 Z# X" ^+ X, ]9 u; i9 h' N3 u& d
1.加入国际1992年油污基金公约
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首先，国际油污基金的补偿范围更加广泛。其次，国际油污基金的最高赔偿金额更加高。再次，如果赔偿限额不够高，我们还可以选择加入2003年补充基金公约，但是加入该公约的前提是加入1992年油污基金公约。 : Z) u. B3 ^7 u2 X
2.美国油污信托基金模式/ `6 c# _9 i2 H9 k- D
! ~0 Q4 O, A' {& G 尽管很多国家选择加入油污损害赔偿基金，但是美国作为全球最大的石油进口国，并没有加入国际公约，而选择以事前先行支付款项的方式，建立自己本国的基金——“溢油责任信托基金”。基金本身由应急基金和剩余基金本金构成，应急基金提高程序的简便性和支付的及时性，更有利于清污行动的展开和环境的恢复。如果我国参考美国，确实有利于本国的环境恢复，却会加重我国财政压力。此笔款项也不全然用于油污损害的赔偿，而作为政府基金，还可以选择加大企业征税，则与减税降费的理念相违背。加入国际公约，也比目前企业所支出的费用数额增加。如果达到同一保护力度，则加入公约缴费要比本国自己企业内部加收基金缴费达到2.03sdr所需金额更少，则加入公约更加适合。
/ E0 [( Y( N" c6 [( n 四、船舶油污基金可以发展的方向
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8 e6 P' E( K" I' Z# S 我国之前未加入1992年基金公约的主要顾虑
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9 T& A% k) O" d5 T2 ?9 X 国际油污基金迄今已有118个国家加入，我国是1992年基金公约的缔约国，但该公约仅适用于我国香港特区。
3 C/ \+ h" f- t: A 我国一直未生效1992年基金公约的原因大致可以总结为以下几点： : d/ f, \$ R9 P# o
首先，未发生过大型油污事故。此外，在中国海域及其附近没有发生重大污染事件。我国在大多数油污事故中，包括“河北精神”、ana轮在内，我国暂时没有超过1992年民事责任公约规定的限额的污染事件。 % v$ \3 d6 k2 z- b) g2 w
其次，我国目前油污清理成本相对低。中国的清理成本被认为比其他国家低得多。由于中国目前清理油污的手段相较于国外一些国家比较落后，所以清理成本比国外国家相对低很多。目前，国内外发展了一系列清洁船，但由于清洁船专业性高导致的造价高，并且以大型船只为主，目前使用率并不高，如美国umi公司的trash cat系列装置，意大利的dolphin多功能生态清洁船以及我国世纪之光、鲁青海洁系列清洁船等。 7 |2 a, K6 U0 I7 u" m0 Z; j
再次，加入基金增加财政负担。成为1992年基金公约的缔约国可能被视为承担了重大的财务负担。1992年国际油污公约基金对船舶来源油污损害提供补充赔偿，资金来自对缔约国内任何获得150000吨以上的人征收的会费原油和重油在一个日历年的产量。加入1992年基金公约产生的相对惠益和财务负担也因年而异。如上所述，缴纳基金摊款的主体是石油公司或者其他实体，而不是缔约国政府。如果中国选择参加1992年基金公约，则很可能成为1992年基金公约的最大捐助国之一。 4 n% x6 S1 l7 V+ P. ~' {
而且，目前我国对污染损害的评价也不完善。1992年国际红十字会基金要求提出明确的索赔要求，并提供充分的资料和证明文件，以便评估损失数额。之前我国油污体系尚未完善，如果贸然加入，发生事件时中国向1992年国际油污赔偿委员会提出的索赔可能是不可接受的或被拒绝的，因为对所遭受的污染损害的类型和索赔金额缺乏充分的信息虽然中国政府认为这不是正确的时间。
& m0 _5 S3 ?! q0 \8 G 我国加入1992年基金公约的可行性+ [( ~9 B4 m1 |% d
! T. B, |; ~+ `1 C 首先，国际油污基金体系虽然并不如美国信托基金和加拿大基金一样所涵盖的赔偿项目更加宽泛，但该体系在国际上被认为是健全和完善的。1992年民事责任公约、1992年基金公约以及2003年补充基金公约形成了三重赔偿体系，建立了由油轮船东以及强制险为第一层保障，石油货主摊款的油污基金赔偿为第二层保障，2003年补充基金公约将提供第三层补充赔偿的赔偿机制。包括根据1992年民事责任公约和1992年基金公约应付金额可以达到任何一个事件7.5亿sdr，这个体系在国际上是被认为是健全和完善的。
! e9 s0 o0 b7 W3 i" H, ~6 w 其次，我国综合国力和经济能力适合加入公约。我国经过发展后有足够的经济实力加入该公约以获取更全面的保护，同时我国的接收石油方的企业也可以根据该gdp推测其经济水平应当足以缴纳摊款。加入后将由我国国内的接受石油的机构上缴基金摊款，在一定程度上，可以减少我国政府的资金投入。但是在此情况下，我国国内基金可以适当减少征收，以缓解石油接收方的经济压力。
# [1 H, |# R- K5 o" o& g8 U# @1 i( ` 再次，我国油污损害赔偿基金工作机构足以衔接国际组织。我国建立的船舶油污损害赔偿基金组织，其中基金秘书处除了主要负责具体赔偿、补偿等日常事务，基金秘书处还领导事务中心开展油污损害调查核实和具体理赔等技术事务和支持保障工作。所以，船舶油污损害赔偿基金秘书处足以领头组织提交国际组织需要的理赔文件，并且也可以开展各类技术性的评价工作。
% ~5 }' j3 F& v" g( b3 X8 X7 ^ 我国可以考虑加拿大模式& g) H$ M5 e! Z
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加拿大作为拥有世界上最长海岸线的国家，由于石油分布的不均匀，故其石油在不同区域需要大量出口和大量进口，拥有十分丰富航运业和石油业经验的加拿大选择了“双轨制”，即加入国际公约的同时建立自己国家的基金。中国作为第二进出口原油的大国，和加拿大一样，我国也需要大量进出口原油。
8 b6 e1 D* I5 U% q$ K8 ^ 若参考加拿大模式，则既符合我国的具体要求，又保持国际统一。加拿大是1992年民事责任公约和1992年基金公约的缔约国，同时参加了2003年补充基金公约和并且建立了国家赔偿基金，为石油污染受害者提供补充赔偿。加拿大的补偿还包括国际制度未包括的石油污染，具体来说适用于以下几类索赔：石油污染损害索赔；油污清理费用的索赔，包括预防措施费用；无法确定造成排放的船舶身份的，对油污损害和清理费用提出索赔，包括收入损失也包括在内，但仅限于加拿大捕鱼业所遭受的收入损失。 ' ^& {% w8 m1 n9 `' ~
首先，我国进出口情况与加拿大相同，两国均属于进出口石油大国。加拿大的发展跟早期中国的发展很相似，发展中国家在发展时往往会呈现出高度依赖资源、能源产业的现象。中国的情况也同样，我国不仅部分地区需要进口原油，并且我国炼油产业也非常发达。2020年国际原油价格继续上涨。预计中国炼油能力在2020年仍将继续快速增长，面对的石油出口容量也将持续走高。 * M8 }- {, y5 z/ Q* b4 R
其次，如果参照加拿大模式，我国国内船舶油污损害赔偿基金在前期建设的过程将更具指导。我国基金的主要工作将会是负责未得到公约赔偿的补充工作以及提前进行赔偿。加拿大一旦出现油污事故，国内油污基金可以优先代付清污费和部分赔偿，然后再根据国际公约向国际基金追偿这部分先行垫付的费用。这种机制将船舶油污控制工作放在首位，高效应急处理了突发油污事件并防止其进一步扩散，确实是避免了因国际赔偿复杂程序而造成的时间拖延所导致的油污扩散，同时提供了恢复油污影响的赔偿来源。我国的油污赔偿基金制度可借鉴这种规定，为需要情况下的清污费和赔偿费提供双重保障。 & z0 `* h( M b7 o
再次，国内船舶油污损害赔偿基金将赔偿不纳入公约赔偿范畴的损害。由于我国基金只赔偿海域的油污污染并不囊括内河的船舶污染，在一定程度上影响了内河的油污清理的积极性和清理污染的效果。如果我国选择加入1992年基金公约同时优化我国自己的基金组织，则可以在保证经济高速发展同时，又达到国内生态环境修复以及共同维护海洋健康生态的要求，也更加贴合海洋命运共同体的核心理念。目前，我国基金公约仍在初期，缺乏实践经验，很多概念仍然在国际基金、美国信托基金以及加拿大基金目前的实践中存在争议。 5 {5 o, G0 ?7 ^$ q4 R% U
结语/ A5 f( |) V8 J6 K6 B/ _7 O
: I5 N" p" I& \# l: ]8 _ 故此，在海洋命运共同体理念下，我国应当更加明确立法目的，优化油污理赔中心的组织结构，让理论指导实践从而应对更加复杂的海洋治理局面，本文围绕我国油污损害赔偿体系完善，提出以下一些建议和总结。我国加入1992年基金公约的时机已经成熟。我国船舶油污损害赔偿可以参考加拿大油污赔偿模式发展，选择加入公约一方面赔偿最高限额较高，但财政风险相对有限，以发展的眼光看，确实是向中国的油污受害者提供补充赔偿的优选之路。我国船舶油污基金不建议选择美国油污信托模式，首先是国内油污基金性质不匹配，其次对于我国财政所施加的压力较大。在我国选择加入1992年基金公约时，可以做到国际法带动国内法发展的良性互动，从而助推我国各个方面的法学制度发展和实践经验的累积。我国目前处在油污基金的初期，在实践中仍需要明确清污费用、财产损害赔偿、环境损害的赔偿范围、纯经济损失的司法认定，以及公益诉讼制度的构建。国际法是不断发展的法律。符合时代发展的法学理念和价值追求都会被吸收进入国际法中，“海洋命运共同体”作为先进的中国国际法观，在良性互动中势必将融入国际法，并推动国际法的新发展。尤其是油污损害所造成的污染往往是严重且复杂的，作为石油运输和原油交易的重大隐患，更需要各国携手治理，共同协商保护海洋环境。
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! E' p. N8 G9 p 上观号作者：上海市法学会 7 Q' a2 W& D" h
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