【海洋观点】全球海洋治理新进展及其影响——以BBNJ协定为例

经过近20年的艰苦谈判，联合国193个会员国于2023年6月19日在纽约联合国总部通过了一项具有法律约束力的新协定，即《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外海域生物多样性养护与可持续利用协定》（以下简称BBNJ协定），在国际政治和法律等领域产生重大影响。BBNJ协定制定了新海洋法制度，促进了全球海洋法治，但也将对公海自由制度带来重大冲击；BBNJ协定设立了许多新机构和新治理机制，是全球海洋治理的新成就，但也将引发全球海洋秩序的变革。BBNJ协定的适用范围覆盖了全球2/3以上的海洋面积，有助于保护全球海洋，但也将带来新的国际竞争。
一是BBNJ协定是国际海洋法领域的里程碑式新突破。协定设立了许多新制度和新规则，填补了该领域的国际立法空白；同时，新制度不仅对传统的公海自由造成冲击，而且也对现行的其他国际公约和机构、机制带来挑战。BBNJ协定主要包括以下内容：（1）设立了海洋遗传资源惠益分享制度，以便公正公平分享国家管辖范围以外区域海洋遗传资源和海洋遗传资源数字序列信息方面的活动所产生的惠益；（2）建立了包括海洋保护区在内的划区管理工具综合系统，以便保护和增强国家管辖范围以外区域的海洋生物多样性的生产力和健康，加强其抵御气候变化、海洋酸化和海洋污染等压力的韧性；（3）规定了缔约国为其相关活动开展环境影响评价的相关程序、门槛和需考虑的有关因素，以便确保在国家管辖范围以外海域相关活动对环境的影响在决策时得到评估，防止、减轻和管理重大不利影响；（4）设定了在能力建设和海洋技术转让方面开展合作的义务，以便帮助和支持发展中国家有能力实现本协定设立的相关目标；（5）对一些跨领域问题做出相应的机制安排，以便协调本协定与《联合国海洋法公约》及相关法律文书和框架，以及相关的全球性、区域性、次区域性和其他机构之间的关系，以及处理筹资和争端解决等方面的问题。
6 z* ^4 K6 I0 y! X$ [4 h: E5 \' k二是BBNJ协定将给国际政治和全球海洋秩序带来重大影响。现有的全球海洋治理格局将发生新变化：（1）在国际政治方面，不同国家利益诉求将进一步协调与平衡。在协定起草过程中，作为全世界发展中国家利益集团，也是“全球南方”集中体现的77国集团，在国家管辖范围以外海域生物多样性养护与可持续利用问题上出现明显的利益分歧，欠发展的小岛屿国家和内陆国等部分发展中国家跟随欧洲国家立场，主张实行严格保护制度；包括中国在内的许多新兴发展中沿海国则要求兼顾保护与可持续利用的平衡。各方经过艰苦磋商，将这些不同的立场主张作为“一揽子安排”融入BBNJ协定的各个部分。各方采取灵活立场，做出了必要的妥协和利益交换，才能使协定案文令各方满意、获得通过。但是，在今后协定生效执行过程中，对于那些经各方妥协而采取模糊措辞的条款，各方必将仍坚持自己的立场、按照对己有利的方向去解读和执行。可以预见，如同其他国际法律文书一样，各缔约方对于BBNJ协定条款内容的解释和执行不可避免地也将会出现争端。关于BBNJ协定条款的解释和执行的争议将成为国际海洋争端的新类型。（2）在全球海洋秩序构建方面，BBNJ协定为公海和国际海底区域治理增设了新制度。这些新制度将在实现跨境生物保护、清洁海洋、鱼类种群可持续管理、减缓气候变化、实现2030年可持续发展议程等与海洋相关目标方面发挥重要作用。与此同时，我们必须认识到，这些新法律制度一旦开始生效，特别是在公海和国际海底区域大规模划设海洋保护区，也就意味着今后公海捕捞、深海采矿、铺设海底电缆和管道等许多活动将受到严格监管，甚至可能被限制或禁止。妥善协调与平衡处理不同的关切和利益，是构建公平合理的全球海洋秩序的应有之义和实质内涵。BBNJ协定将是推动全球海洋秩序变革的新要素。（3）在全球海洋治理格局方面，BBNJ协定规定的新制度和新标准等，将对现有相关机构和机制行使其职权和职能带来重大影响。在保护海洋生态环境和防止海洋污染方面，包括《联合国海洋法公约》在内的许多国际公约体系、区域性条约、国际性和区域性的组织和机构、各类机制等拥有各自的职权或职能，发挥着各自的作用。例如，国际海事组织、区域渔业组织和国际海底管理局等，已经在公海和国际海底区域分别划设了不同类型的保护区域。依据联合国大会决议和BBNJ协定的规定，在BBNJ协定下拟要划设的海洋保护区应“不妨害”上述现有的存在。但在实践中，如何在相同海域里同时执行不同的规定并且能做到“不妨害”，这将是一个严峻的考验。从这个意义上看，BBNJ协定所构建的新海洋治理机制将成为全球海洋治理格局的新板块。
三是BBNJ协定是海洋科技发展与国际政治博弈、国际法律制度构建之间互相影响、互为转化的典型事例。BBNJ协定的达成是国际社会各方博弈的结果，也充分展示了各方在海洋科技硬实力、国际政治议题设置和法律制度设计软实力等方面的差别。（1）回顾深海基因资源问题的演变过程，可以清晰地梳理出其从科学问题到国际政治，再到国际法律，直到国家利益之间的转换轨迹。开启BBNJ协定磋商进程的主要动因有两个，即海洋科技发展带来的科学新发现，相关国际法律制度的缺失。实质是国家利益之争。自20世纪70年代以来，科学家陆续发现在世界各大洋的洋底热液喷口（俗称“海底黑烟囱”）和冷泉区存在着独特的海洋生态系统，极具生物多样性。这些极端环境下生物多样性的新发现对生命科学领域带来新挑战，并且也带来重大的潜在经济价值。西方国家运用先进的海洋科技和生物技术，将深海基因资源运用到医药医疗、美容护肤和保健养生等领域，并带来商业利益。对此，广大发展中国家提出应依据《联合国海洋法公约》规定的国际海底区域及其资源属于人类共同继承财产原则，分享发达国家通过开发利用深海基因资源活动所带来的惠益。但是，发达国家指出，根据《联合国海洋法公约》的规定，深海底的“资源”仅指矿产资源，并不包括新发现的深海基因资源；这些新资源应适用传统的公海自由原则，先到先得，而不存在利益分享。国际社会寻遍现有的国际条约，发现对深海基因资源的开发利用问题尚无明文规定。因此，经过多方辩论，联合国大会于2004年做出决议，成立不限名额的非正式工作组，研究梳理深海基因资源相关问题。至此，深海基因资源问题经由科学问题转变成为国际政治问题。经过20年的磋商，最终制定了BBNJ协定，设立新法律制度，构建新机制。至此，深海基因资源问题转变成为国际法律问题。今后，随着BBNJ协定的生效实施，各国将继续磋商，进一步细化相关制度，完善相关机制，制定技术标准、技术导则、议事规则等，采取相关养护措施，开展可持续利用活动，得到惠益分享（包括货币和非货币方式）、能力建设和技术转让等各种利益。至此，深海基因资源问题转变成为国家利益问题。（2）展望未来发展，BBNJ协定的许多条款涉及科学问题，需进一步细化，特别是需要多个学科专业领域的科学家和专家参与磋商。这将开启新一轮国际话语权竞争，不仅涉及政治法律问题，而且涉及海洋生物、海洋环境等科学问题。例如，在机制建设方面，协定现有条款仅规定要成立缔约方会议及其秘书处、专业委员会、获取和惠益分享委员会、科学和技术机构、信息交换机制、财务资源和机制、遵守和执行委员会等机构和机制，但是，这些机构和机制的具体组成、运行程序和议事规则等均未明确规定，还需开展磋商并做出明确规定。又如，在具体标准方面，协定附件一“用于确定区域的指示性衡量标准”，虽然列举了22个标准，但是，这些标准都非常笼统，看似清楚实则含糊。例如，“一、独特性”“二、稀缺性”“十、代表性”“十五、经济和社会因素”“十六、文化因素”等。很显然，这些标准尚需经过新的磋商，才能界定出具有可操作性的科学意义上的技术标准。
最后，有必要指出的是，国内外媒体在报道BBNJ协定时，有的将其简称为“公海保护公约”或“公海协定”等。这些说法实际上带有倾向性（若不是有意误导的话），源自国际上主张严格保护的立场，意在误读、误导公众对BBNJ协定的认知，片面强调公海保护，反对开发利用公海和国际海底资源。这是不客观、不准确的说法。一方面，BBNJ协定的适用范围包括的是公海和国际海底区域，并非仅指公海；另一方面，BBNJ协定从立法宗旨到内容，都不是为了所谓的保护公海，而是为了养护和可持续利用公海和国际海底区域的海洋生物多样性。此外，虽然协定里规定了划设海洋保护区的制度，但这也只是划区管理工具措施之一，而不是唯一。因此，不能通过放大“公海保护（区）”的说法来代替、忽略BBNJ协定的真实内容，特别是不能有意忽略或减弱对协定中有关可持续利用规定的关注和解读。

文章来源：原刊于《中华环境》2023年第9期
作者：张海文，自然资源部海洋发展战略研究所所长、研究员，中国海洋发展研究中心海洋权益研究室主任