【海洋观点】日本福岛核污染水排污决策：为何是国际公共劣品

之所以说日本政府做出将处理过的核污染水通过地下管道排入海洋的决策是一项国际公共劣品，原因在于这个决策及其后果符合本文提出的有关国际公共劣品的三个维度的特征。
第一，从属性维度来说，日本的排海决策带来了跨界的损害。国际社会早已就“海洋是人类的共同财产”达成了普遍共识。海洋大体上与埃莉诺·奥斯特罗姆提出的“公共池塘资源”相类似，根据“公共池塘资源”理论，海洋可被视为一种人们共同使用整个资源系统但分别享用资源单位的公共资源。日本作为海洋的其中一个占用者，在使用和处理这种公共资源时的单独决策和选择，并没有考虑其他行为体的选择和利益，这很有可能摧毁公共池塘资源(海洋)本身。亚洲的水体有很大的关联性，福岛核污染水中的污染物质无疑会传播到附近的其他地区，影响当地的海洋和沿海环境以及人们的健康。福岛核污染水排海问题不是一个日本自己可以单独做出决策的问题，而是一个整个世界都应该努力解决的严重的全球环境问题。
4 m# N1 Z' o5 K' \3 z* x/ j0 \: }( h4 \跨界“损害”虽然在认定上存在着一定的难度，但是，跨界海洋环境“无法弥补损害”的证立是成立的。日本政府和东电的排海决定，是一个只关注氚的框架，它认定放射性氚是水中唯一的放射性核素，而且是无害的。事实上，氚并不是储存的受污染水所含有的唯一放射性同位素，锶-90、碳-14和其他有害放射性核素也一并被排放入海。东电采用的多核素处理系统从来不是用来处理锶-90和碳-14的技术设计。
第二，从治理维度来说，日本政府的排海决定和有关国际机构对其的支持是治理的失败。首先，在日本做出这一决策之前，有关的研究远不够充分。虽然没有一个去污系统能够100%去除所有放射性污染物，但是，生态环境对于放射性物质的敏感性，以及放射性物质浓度增加对于海洋生态环境和人类生活环境的影响程度，从而排放核污染水这一行为对于整个海洋和人类的影响，是一个“需要不断深入研究的课题”。如果确定要排放，则应该在排放行动之前、其间和之后加强对海水、海洋生物群和海底沉积物中多种污染物的独立海洋研究。然而，目前全球对这些课题缺乏深入研究，日本政府、运营商东电、甚至IAEA既没有去研究这些课题，也没有做出什么承诺。迄今为止，东电和IAEA都没有解释核污染水二次处理计划，包括完成处理的时间表，也无法对未来几十年计划排放的放射性核素的总量提供准确细节。相反，日本方面还蓄意误报与歪曲事实，在不断误导IAEA的行动。
0 y+ z$ N& D2 t: g其次，转嫁治理成本。绿色和平组织曾一针见血地指出，除了声称放射性氚是水中唯一的放射性核素，而且是无害的这个说辞外，日本政府和东电公司还编造了其他一系列“谎言”:到2022年，将没有更多的储存空间；水没有被污染;除了排放别无选择。事实上，合理的解决方案是存在的，包括降低非氚污染物的浓度，在二次处理后独立验证每个储罐中所有污染物的浓度并进行报告，以及重新考虑其他储存方案。其中，长期储存核污染水是对环境危害最小的方案，因为长期存储将会(通过衰变)减少氚的危害，同时，确保核污染水的存储空间也并不存在技术、工程或法律上的障碍。但是，日本政府放弃了这个选项，在没有穷尽其他可行途径的情况下，选择了对它来说是最廉价的倾倒方案。这是基于它自身的财政和政治原因而做出的成本最小化选择，却把今后的治理成本转嫁给了其他国家和国际社会。显然，不愿继续存储核污染水，不是财力和技术问题，而是日本的政治意愿问题。
2 i( g. ]$ A) \& c3 a再次，破坏公认的国际制度。国际法和国际规范既是一种治理规则，同时也是一种国际公共产品。对国际治理规则的破坏是一种不可接受的国际公共劣品。从规范的角度看，目前废物经稀释后向海洋排放是得不到国际法支持的，也就是说，日本的排海决策没有国际法依据。在国际法上，针对特定种类废弃物的排放及其排放方式，有着严格的国际法律规范的限制。一系列的国际条件和国际政策文书都明确地、有意识地不考虑废物本身是否得到稀释，只要废物的排放可能对海洋造成不利影响，就应当受到相关条约法的约束。全球治理和国际公共政策所要求的，是所有国家都要遵守和善意履行国际规则，但日本政府不仅没有承担治理成本的政治意愿，只考虑其自身的成本最小化，而且缺乏遵守和维护国际规范的政治意愿。如果这种我行我素的单独决策不受制约和遏制，将为以后发生的类似事件树立一个极其危险的先例，势必带来损害“国际法的纯洁性”和其他国家效仿的“报复性违法”。
第三，从合作维度来说，日本的排海决定和行动是对国际协商与合作的有意识拒斥。首先，如何合理地处理核污染水，不是日本一家之私事，而是事关海洋生态环境的全球性事项。日本政府不可以单方面做出决定，而必须在做出相关决定的整个过程中同各利益攸关方和有关国际机构充分协商并达成一致。这种协商既是日本作为事件当事者应尽的国际法律义务，也本有可能为国际合作解决问题与争议创造条件。遗憾的是，日本没有表现出必要的礼貌，向韩国、中国、南太平洋岛国等利益攸关方提出的忧虑、警告和批评做出积极回应，拒斥同这些国家进行必要的协商讨论其决定，甚至把国际社会所表达的担忧视为一种“情绪化”反应。同时，日本也一直拒绝其他国家对核污染水进行独立测试。日本的种种态度破坏了国际法所规定的应该通过国际合作来避免和减少国际公共劣品的原则。这种我行我素的破坏行为导致了国际公共劣品的产生，行为本身也构成了国际公共劣品。
其次，IAEA与日本所谓的“合作”，既不彻底，也具误导性。IAEA曾派遣专家赴日检查福岛核电站内储存的“处理水”是否安全，确认排放入海前的水状态及排放方法的安全性，并数度发布有关调查报告。但需要强调指出的是，IAEA制定的核电站正常运作情况下核废水的排放标准，不能等同于或适用于核事故产生的核污染水。哪怕经过稀释和处理，福岛核污染水也不存在可以排放的适用标准。此外，IAEA与日本方面的“合作”调查只是安全性评估，根本无法评估将放射性物质排放入海行为的长期影响。就机构性质和职能而言，IAEA系以核能是否属于和平利用为调查目的，它的安全性调查和评估无法判定海洋的真实状态。因此，IAEA所做出的多份评估报告，基本上不是环境影响评估。如果要进行环境影响评估，就必须在调查和评估中体现真正的国际合作，不能仅限于核能专家，更要召集生态、生物与粮食等各领域的专家，由政府和第三方合作进行彻底的调查。除了IAEA之外，环境影响评估还应该把世界卫生组织、国际环保组织以及韩国、中国和其他国家的专家都纳入到行动过程中来。
0 n+ u  f' @5 S% e  e1 g# B, z种种事实说明，在日本排海决策问题上，有关的国际合作是极其缺失的。IAEA、其他国家、国际机构并未展开有效合作，进而导致相关行为体没有采取联合行动来研究核污染水对于物种和生态系统的影响，没有充分洞察放射性浓度对物种健康的影响，国际社会至今也未对公众进行长期健康影响评估。
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文章来源：节选自《国际公共政策与国际公共劣品的治理——以日本倾倒福岛核污染水为个案》，原刊于《复旦学报（社会科学版）》2024年第1期
% e% r" u  a9 p# |& h+ v+ f* T% y作者：唐贤兴，系复旦大学国际关系与公共事务学院教授；唐曼，系复旦大学国际关系与公共事务学院博士。