岳文泽等：自然资源资产储备制度框架体系构建

本文整合自然资源领域有关储备制度、“两山”银行等实践验，从“规划引领、集中入库、系统治理、高效配置、资金统筹”五环节入手，构建自然资源资产储备制度。
( m7 X; g6 I) k$ {1 ^5 ?一、规划引领：促进储备专项规划体系规范建设，统筹全域、全要素、全流程
3 E. w- V0 D0 B" T' ?% P, A规划管理是规范开展自然资产储备的基础，是对入库自然资源资产空间、规模、时序等全面安排，需要兼顾上位政府指标控制、自身预算约束、市场动态需求多维度要求，以规避市场失灵对社会整体造成的冲击。（1）要以国土空间规划为主要依据，形成自然资源资产储备专项规划“一张图”。结合生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三线”内自然资源资产调查监测情况，从功能、价值、权属等维度识别各类资产储备潜力，划定优先储备区、一般储备区，并将农垦改革、文化遗址保护、国家公园建设等涉及多层级、多部门职权的自然资源资产纳入省级或市县级重大储备项目名录。（2）根据年度新增建设用地指标、项目开发周期、地方政府预算等因素，制定收储、管护、供应、资金使用等“四计划”，确保库中自然资源资产规模能够响应市场对各类产品的需求。（3）强化储备全生命周期管控，建立储备信息管理“一个库”，将具有高外部性、重要战略价值自然资源资产储备实施进度、配置利用状况与国土空间规划“一张图”平台、城市体检评估制度衔接，以满足各级政府对于有关职能落实情况的监管需求，解决央地信任问题。
二、集中入库：推进产权体系与收储机制双改革，促进零散、低效资产集中入库
) l/ u- ~& `7 c; v9 B* t5 z, q统筹推进自然资源资产产权与国家收储机制建设，以实现零散、碎片自然资源资产渐进国有化。现阶段，依据产权性质的差异，可采取以下三类方式收储：（1）以自然资源资产所有权、使用权“两权集中”方式入库，包括依法收回、收购、置换、征收等。在该模式下，地方政府可实现对占有、使用、收益、处分等权能的完全支配，适宜于建设用地、矿产等经营性资源资产。（2）通过租赁、委托经营等设定债权方式进行收储。该模式一般由政府与自然资源资产权利人签订民事协议，较少涉及产权纠纷、占转审批等行政事项，具有较低的交易成本和治理风险，但同时存在可持续性不足、约束性弱等问题。对于具有地上地下立体结构、多种资源与多元产权并存等复杂特征的公益性资源资产，可采取保护性地役权、征租一体等方式来实现矿地融合、片区储备等整体性收储。（3）探索设定经营权、资格权等新型资源资产权利，经由政府进行统一登记授权予以“用益物权化”。例如对于古村落、集体农用地等产权制度不完善的集体类资源资产，地方政府可遵循“所有权—使用权—次使用权”逻辑，推进经营权、资格权等权利分置改革与收储入库，以便于市场主体规模化运营。该模式吸纳了上述两种模式优势，秉承中国实施权利分置改革的政策内涵，有效解决低效利用、基层权力寻租等问题，适用于产权不明晰集体所有类资产。
" T  y) i' [) |" y" h三、系统治理：构建多级共建的整体性治理体制，打造优质高效自然资源资产包
6 G# V. R$ J7 x2 N2 u将低效、分散的自然资源资产打包整合成为“拎包入驻”资产包，需系统整合不同层级、职能以及公私关系以发挥自然资源整体性治理效益。（1）在层级整合上，发挥各级人民政府的行政权威，构建省级专帮小组—市县级工作领导小组与办公室—自然资源资产储备中心三级结构。由地方各级党政领导担任领导小组负责人，在省级专帮小组监督指导下，通过联席会议制度明确各级人民政府代理行使自然资产所有者职能的主体责任，讨论重大自然资源资产储备规划、有偿使用、收益分配与各部门职责，接受各级人大监督。（2）在职能整合上，由地方人民政府牵头成立统一的自然资源资产储备机构，整合政府平台公司或企事业单位、开发区或管委会、基层政府等机构代管的储备资源资产，履行部门协调、储备补偿协商、资产配置方案等具体实施。自然资源主管部门对储备机构实施名录制管理，负责监督储备工作落实法定规划、土地政策等情况。（3）在公私关系整合上，发挥国有资本、社会资本的杠杆作用和放大效应，以政府购买服务的方式引导交投、城投、农投等国有企业以及有资质的社会主体联合参与储备工作。具体可实施“片区控制+宗地核算”的成本共担模式，即以各储备区划为成本控制单元，向单块宗地周边扩展供水、供电、供气、排水等设施配套，提升规模效益；以宗地为单位，根据不同产业类型要求各开发主体分摊各储备区划开发建设成本，优化利益分配格局。
/ g4 f4 ?  q' a& U四、高效配置：依据公共物品属性实施分类供应，促进自然资源资产保值与增值
如何针对不同自然资源资产，差异化引导资本化是实现“关键一跃”的难题。根据不同自然资源资产公共产品属性，将其资本化路径分为以下四类：（1）私人物品特性较高的资源资产。此类资源资产可分割、易确权，用于保障粮食、林木等原料产品生产以及商业经营用途，一般通过资源资产使用权出让等市场化机制实现价值转化。（2）产权不易分割，具有竞争性的公共池塘资源，核心目的是实现资源可持续利用，可探索租赁或权利分置流转等形式供应。在中国，由于乡村空心化、老弱化现象严重，基层集体组织已经不具备代理行使集体所有权能力，部分坑塘、水利设施以及农田已经实质上成为了易损耗的开放性资源。因此，储备机构可发挥后期管护作用，在明确其产生指标收益、耕地及其地表附着物增益分配比例前提下，将农地经营权统一流转给种粮大户、农垦集团。（3）以文化服务为主导功能的资源资产，鼓励以租让结合、特许经营等方式，开展“生态+”产业化经营。例如“林下经济”、生态观光、环境敏感型产业等组合。（4）以调节服务为主导功能的公共物品类资源资产，要持续保持优质生态系统服务供给。由政府作为总需求方，采取生态搬迁、保护补偿、生态保护地役权等综合性工程方式实现生态价值。同时，鼓励尝试排污权、碳排放权等新型资源权益交易，实施“分区准入+权益设置+供应限定”方式进行配置，如生态保护红线涉及森林资源资产禁止商业性砍伐，通过林地占补平衡指标激励社会主体参与保护工作，允许临时性使用权、租赁权、经营权设置从事有限人为活动。
- J3 X5 U3 y, b, _  ]0 v' P. h! A& J五、资金统筹：引导储备收支平衡与市场化运作，保障储备制度长期可持续发展
形成“多元渠道、长期增值、良性循环”的资金运作系统是促进自然资源资产储备制度可持续发展的灵魂。诺斯的制度均衡理论指出，当制度供给满足制度需求时，便处于相对静止状态，即“帕累托最优”。公益性自然资源资产的纳入意味着原有资金均衡点被打破，需进一步完善资金保障制度，重点在于“拓来源、优利用、防风险”三个方面。（1）完善土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域海岛使用金等收支管理，明确储备项目资金计提比例。若储备项目与支持乡村振兴、城市更新等重点领域相挂钩，可争取政策性专项债、“资本金贷款”等融资渠道。鼓励企业、农村集体经济组织等社会资本以信托基金、私募股权等形式参与储备项目，降低地方财政压力。（2）在满足必要的收购价款、拆迁补偿、前期开发保护费用和贷款本息兑付等刚性支出需求下，探索市场化的储备资金运作模式。具体可参考商业银行模式，在金融监管部门监督下，成立专业机构开展固收、外汇、商品等投资业务，实现储备资金持续自我增值。（3）在坚守安全底线原则下，优化自然资源资产储备专项债还款渠道、期限结构，适度允许跨项目偿还专项债券资金，改变付息条件或放宽不借债付息的限制。

文章来源：节选自《中国自然资源资产储备制度构建》，原刊于《自然资源学报》2023年第7期
$ r3 V6 S1 a6 C9 T5 |1 y' e7 k5 a作者：钟鹏宇，浙江大学公共管理学院博士；岳文泽，浙江大学公共管理学院教授