孟令浩等：海洋保护区制度与沿海国外大陆架权利的调适对策

当前,主权国家虽然在全球海洋治理中占据主导性地位,但国际管辖范围外海洋保护区的建立仍需要由主权国家与主管的国际组织通过合作完成。在面对全球海洋环境的恶化和生物多样性水平的锐减时,任何国家都不具备单独应对这些问题的能力,因此有必要在全球性的基础上或在区域性的基础上,直接或通过主管国际组织进行合作。国际合作对于有效管理国家管辖范围外海洋的具体活动或保护国家管辖范围外海洋的环境而言始终是至关重要的。笔者认为主权国家与主管国际组织正在形成一种由双方相互进行策略性调适而达成的“调适性合作”关系的趋向。这种关系具有两个方面的深刻内涵:其一,主权国家在面对全球环境问题上深刻认识到治理能力的有限,而主动调适自我角色与主管国际组织合作推进全球海洋环境治理;其二,主管国际组织为了获取主权国家通过条约赋予的合法性,采取策略性行动推动与主权国家的合作。因此,“调适性合作”关系具有主权国家主动调适与国际组织策略性能动的双重逻辑:主权国家通过制度构建等方式实现与国际组织开展合作实践,而国际组织也在合作实践中影响主权国家的行为。BBNJ国际文书的谈判过程,也充分反映出主权国家正在寻求建立这种“调适性合作”关系的趋向。例如,谈判各方一致认为应当通过国际授权的方式,依靠现有或建立新国际组织以实现对海洋保护区的建立和管理。与此同时,主权国家仍希望保留海洋保护区主导者的角色,要求“案文还将处理该文书规定的措施与毗邻沿海国所制定措施之间的关系问题,包括兼容性问题,不得妨碍沿海国的权利。”在此前提下,海洋保护区制度可以从以下几个方面主动与沿海国外大陆架权利进行调适。

一、海洋保护区可以采用全球管理模式促进与沿海国的合作
. \# V& o+ C+ @- X" ~) `* O# P在2018年9月举行的第一次政府间会议中,非洲集团、77国集团和欧盟等与会方支持采用以缔约方大会为决策机构的全球模式。与全球模式相对应,在BBNJ国际文书谈判中,还形成了区域模式与混合模式两种管理模式。全球模式相比较另外两种管理模式而言,可以增强海洋保护区建立主体的合法性,增进沿海国对海洋保护区的认同。长期以来,一些国际组织在国家管辖范围外区域建立海洋保护区的合法性一直受到沿海国的质疑,而合法性存在争议也造成了沿海国与海洋保护区的主管国际组织进行合作的抵触心理。现有国家管辖范围外海洋保护区的建立主体均为区域性组织,其成立依据的条约往往欠缺对《公约》所规定各项沿海国权利采取限制性管理措施的授权。例如,在南极罗斯海洋保护区建立的过程中,俄罗斯、乌克兰、中国等国就曾质疑南极海洋生物资源养护委员会(CCAM-LR)在南极海域建立海洋保护区的法定资格,俄罗斯甚至表示如果问题没解决将拒绝进一步就此议题进行谈判。又如,尽管《保护东北大西洋海洋环境公约》附件五允许OSPAR委员会通过方案和措施,防止所有现有或新活动对海洋生态系统和生物多样性造成损害,但OSPAR委员会也仅是作为一个“被默认授权”的主管机构采取措施的。然而在全球模式下,根据BBNJ国际文书的统一授权而设立的全球性机构,其建立海洋保护区的法律主体资格可以得到全体缔约方的承认,因而更容易获得沿海国的认同。而且由全球性机构主导海洋保护区的建立也更加符合《公约》第197条优先考虑在全球层面进行合作的规定,该条提到:“在全球基础上,并酌情在区域基础上”进行海洋环境的保全和保护合作。
更为重要的是,全球模式在建立海洋保护区的过程中,相对而言不容易受到单个沿海国过度外大陆架权利主张的影响。成员国在决策层面通过有效和压倒性控制的方式滥用国际组织法律人格的行为,更可能发生在规模较小的地区组织框架内。沿海国在全球模式下对于建立海洋保护区的决策所享有的程序性权利,根本不足以影响决策进程本身。除联合国安理会和国际货币基金组织等极少数机构外,如果在某个组织内几个大国之间意见不同,其中任何一国都不足以阻碍该组织的决策进程。全球模式下的决策机构———缔约方大会可以更为便利的在设立和管理公海保护区时将气候变化、海底采矿、航行及渔业等一系列影响海洋生物多样性的因素纳入决策过程,在全球层面更好地实现《公约》第197条所设想达到的保护和保全海洋环境的目标,而不是仅对沿海国此种过度的权利主张听之任之。
1 U4 C# x" T# g二、海洋保护区可以采用
根据联合国大会的决议,正在谈判制定中的BBNJ国际文书将是《联合国海洋法》框架下一份具有法律拘束力的协定。但这并不代表海洋保护区所采取的管理措施同样也应当都是具有法律拘束力的“刚性”规定。众所周知,在国际环境法领域,法律文件的软法化现象比较明显,而软法是指在严格意义上不具有法律拘束力,但又具有一定法律效果的国际文件,它既包括单独的软法文件,例如国际组织或国际会议通过的宣言、建议等,也包括国际条约中的“软条文”,即虽然规定在国际条约中,但又缺少义务本质的条文。海洋保护区若一概采取具有较强法律拘束力的管理措施,则可能会导致:第一,海洋保护区的管理措施无法在遵循最佳科学证据的基础上,体现出适当的“区分度”。从科学的角度看,并不是所有具有保护价值的海洋区域都必须受到严格而高标准的保护,也并不是所有区域都应当受到相同水平的保护。合理的做法是应当根据不同的环境特点,分门别类地针对不同海洋活动采取约束力较强的禁止性管理措施和约束力相对不那么强的建议性措施;第二,海洋保护区管理措施与现有区域或部门组织,如区域渔业组织、联合国粮农组织、国际海事组织所采取的管理措施发生明显的重叠,损害到这些国际组织的职能范围。实践中,为保护容易受到渔业影响的脆弱海洋生态系统,一定数量的区域渔业组织已经根据联合国粮农组织的脆弱海洋生态系统(Vulnerable Marine Ecosystem,VME)标准采取渔业管理措施,而国际海事组织也设立了众多特别敏感海域(Particularly Sensitive Sea Areas,PSSA)以进行特殊保护。在这种情况下,海洋保护区管理措施可能会不合理地取代沿海国根据上述国际组织的标准所采取的管理措施;第三,海洋保护区的管理措施缺乏灵活性,无法充分适应将来由于情况变化而对保护方法推陈出新的需要;第四,过分限制沿海国外大陆架权利,使沿海国外大陆架权利中那些原本不会严重影响海洋保护区效果的权利受到损害,背离海洋保护区平衡养护和可持续利用生物多样性的根本目标。
基于此,海洋保护区的管理措施可以在沿海国自愿配合和参与的基础上,适当采取一些指导、建议、标准、督促等较为软性的管理措施,特别是当海洋保护区涵盖沿海国外大陆架的上覆水体部分时,可以对该部分水域的管理措施采取不具有法律约束力的“建议”的方式,督促包括沿海国在内的各方自觉保护海洋环境,防止出现沿海国反对将上覆水体纳入海洋保护区的困境出现。随着时间的推移,这些“软”措施在得到沿海国的支持与认同之后,再在海洋保护区中涉及外大陆架的上覆水体部分采取具有法律约束力的管理措施。
三、海洋保护区可以引入
“临时安排”(Provisional Arrangements)通常用来解决海洋划界争议,其主要指在争议各方达成最终的划界协议之前,应基于谅解和合作精神,尽一切努力作出实际性的临时安排,并且这种临时安排不危害或阻碍最后协议的达成以及不妨害最后界限的划定。《公约》在海岸相向或相邻国家间的“专属经济区或大陆架”划界时,规定了“临时安排”的制度。这两种“临时安排”的适用的时间要求是在正式划界协议达成之前,内容方面则应具有“实际性”,而实际性即表示“临时安排”应当规定具体的内容且具有可操作性。笔者认为在海洋保护区制度中引入“临时安排”可以与沿海国就海洋保护区建立实践中涉及外大陆架划界部分的问题进行有针对性的磋商,达成具有可操作性的海洋保护区合作实施与管理方案。
首先,《公约》规定的“临时安排”并未对内容作出限制,尽管存在划界争议的各方达成“临时安排”的主要目的在于为在最终划界之前临时利用这些区域的自然资源铺平道路,但“临时安排”也可以具有其他目的。海洋保护区建立过程中的“临时安排”是为了在沿海国外大陆架界限最终划定之前,先行在该区域进行合作采取及时的环境保护措施,本身符合“临时安排”的内容要求。
其次,根据《公约》第192条的规定,各国有保护和保全海洋环境的一般义务,这种义务并不区分海洋环境是否处于国家管辖范围。因此,沿海国与主管国际组织就建立海洋保护区达成“临时安排”也是履行该条规定的义务的行为。再次,海洋保护区引入“临时安排”制度与预防原则相契合。作为生态系统方法的核心,预防原则已经成为国际环境法的基本原则之一。根据《里约宣言》第15条,预防原则是指:“为了保护环境,各国应按照本国的能力,广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时,不得以缺乏科学充分确实证据为理由,延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”可见,预防原则的核心是不得拒绝或延迟采取防范环境恶化的措施,其实质要求在于国际社会及主权国家应当毫不迟延地对环境进行保护,符合引入“临时安排”制度的目的。最后,海洋保护区引入“临时安排”制度,还具有来自现实的客观需要。例如,OSPAR委员会和葡萄牙在合作的基础上,为约瑟芬海山、亚速尔群岛以北的大西洋中脊、阿尔泰海山和安蒂塔尔海山海洋保护区制定了共同管理的战略。可以说,没有葡萄牙对这些海洋保护区的支持,目前的OSPAR委员会的公海海洋保护区网络不可能实际建立。OS-PAR委员会与葡萄牙所达成的这种合作,实际上就属于一种建立海洋保护区的“临时安排”。所以,从OSPAR委员会与葡萄牙的合作实践中也可以看出海洋保护区引入“临时安排”制度的必要性。而且《公约》也从未明确将“临时安排”的内容限定在共同开发资源方面,从《公约》第73条第3款和第83条第3款的起草历史来看,“临时安排”绝不是对既往习惯国际法的编纂,而是这种实践逐渐发展的一个例子。因此,在海洋保护区制度中引入“临时安排”制度,本身也是在顺应当下实践发展的需要。
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