【海洋观点】国际海底管理局：有执行力的分享者——开发时代到来之际的重新定位

国际组织的功能与角色不会一成不变，尤其是专门性的国际组织，除了依循公约或条约以外，还应将其基本文件中生发出的理念与精神结合其专门领域的新发展予以发扬，进而准确定位其符合时代背景的功能与角色。

国际海底区域（以下称“区域”）及其资源是“人类共同继承财产”，《海洋法公约》第十一部分本质上强调了国际社会全体在“区域”内的利益分享。但是《海洋法公约》并未规定该利益如何分配，仅概括性地规定应公平地予以分配，至于其详细规则将由管理局进一步规定。国际海底管理局（以下称“管理局”）不仅要分配国际海底利益，还要管制生产活动，以一种理想化的全能者形象示人。《关于执行〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》（以下称《执行协定》）考虑了各个利益集团的不同利益要求，尤其照顾了主要发达国家和潜在“区域”内采矿国的利益和要求，大幅改变了《海洋法公约》中对国际海底制度带有强烈计划经济色彩的规定，强调“区域”的资源应按照健全的商业原则进行开发，同时打破了《海洋法公约》对管理局的全能定位，使其更加精简，更能够适应环境变化。管理局自1994年成立至今，一方面积极收集和传播有关深海海床矿产、金属市场、非专利性海床采矿技术以及深海环境的公开信息，另一方面致力于制定规范“区域”内活动的规则、规章和程序，并且都取得了不凡的成绩。从管理局制定规章的过程以及三个勘探规章和《开发规章草案》的内容来看，管理局一直在随着情况的变化探索纵向上和横向上的权力，寻找其在“区域”资源开发机制中的角色定位。那么管理局应该有怎样的角色定位？
" {! K* @4 t: x% G5 R4 B- N8 d2 e8 B国际组织的实际作用是与其存在所依托的基本文件密不可分的，因为这些基本文件载明了国际组织的宗旨和职权。虽然有关“区域”的法律制度一直经历着调整与发展，但支配“区域”的原则——“区域”及其资源是人类共同继承财产这一原则，却一直不曾改变；管理局所担负的代表全人类行使其间一切权利的使命也不曾改变。
" ]. J% g  b2 _& r不论是从《海洋法公约》还是从《执行协定》来看，代表全人类行使权利、使全人类从共同继承财产中受益的核心无外乎“分享”二字。因此，管理局无论一开始、现在还是将来，都无疑应当是一个“分享者”。《海洋法公约》虽然无处不在强调分享，但由于具体惠益分享规则的缺失，以及给管理局规定了过分繁重的任务，致使我们无法看清管理局究竟是以控制为主的分享者还是以协调为主的分享者。《执行协定》删除了《海洋法公约》中大部分带有强制性的规定，在一定程度上将管理局推向一个以监督协调为主的分享者的位置。而《开发规章草案》中的诸多条款又显示出管理局在扩大管理权上的趋势。可见，一个“分享者”的定位不足以明确管理局在“区域”资源开发机制中的角色。现在需要考虑的问题是，在“区域”内矿产资源的开发时代来临之际，管理局需要成为一个怎样的“分享者”？
一旦“区域”内资源真正被商业开发，“区域”内活动就会与实际的收益挂钩，而有资本和技术开采“区域”资源的国家会成为利益的直接获得者；没有能力进行“区域”内资源开发的发展中国家，尤其是内陆国和地理不利国，若期望享有对“区域”内资源的权利，只得依赖于利益再分配。按照《海洋法公约》和《执行协定》对国际海底制度的设计，管理局有两种实现人类共同继承财产再分配的途径：其一，企业部可以利用其要求技术转让的权利，自己从事开发活动，也可以和其他商业开发者合资开发。通过企业部的开发活动，先进技术和技术诀窍便可转让给发展中国家，促进海底的进一步开发。其二，在所有国家中，特别是在发展中国家中收集和分配管理局企业部进行海底开发活动所获得的利润。这两种途径，无论哪一种都不容易操作，因此在惠益分享的环节，管理局最需要的是执行力。在管理国际海底资源方面，它将肩负起更重要的责任，国际社会也将期待管理局行使有效的监督和成本效益管理。”执行力是管理局发展壮大的必要条件，也是管理局行使有效监督和成本效益管理的前提。
值得注意的是，强调执行力并非意在使管理局能够支配“区域”内活动，事实上，有效协调和监督“区域”内活动同样需要执行力，只是在“分享”成为管理局“区域”资源开发时代最关键的任务时，执行力的重要性变得更不容忽视。如果管理局缺乏执行力，很可能出现决策转化为实践的速度慢甚至决策失灵，无法使分享落到实处。另外，有执行力也不意味着管理局可以横向拓宽权力，比如，为承包者施加更多义务以及使自身成为开发合同的绝对优势方。那么，管理局在“区域”资源开发时代作为一个分享者的执行力体现在何处，是一个亟须探讨的问题。笔者认为，管理局的执行力至少体现在以下两点：
0 f8 }4 E1 O, m- Z+ B% x第一，对“区域”资源惠益分享规则的细化。制定规则作为管理局的基础职责，是管理局成立至今以及现阶段最主要且最为重要的工作内容。勘探规章和《开发规章草案》的制定作为管理局近年来最显著的工作成果反过来也使管理局自身获得成长，但一个不可忽视的问题是，从《海洋法公约》到《执行协定》再到管理局规章，具体的惠益分享规则始终处于缺席状态。惠益分享机制的具体化至少应当包括对缴费机制、经济援助、联合企业安排以及海洋环境保护等制度的细化。《开发规章草案》对这些问题都有涉及，但仍然不够清晰，在实施层面仍有困难。进入开发时代，开发规章事实上会成为将人类共同继承财产原则具体落实的决定性规则，其应当具有不同于《海洋法公约》带有呼吁色彩的概括性规定的具体惠益分享规则，以供缔约国、承包者和管理局严格操作，这样的规则一旦缺失，管理局很可能会陷入对模糊规则无止境的解释争端中。因此，可供严密执行的规则，是管理局作为一个分享者富有执行力的根基。既然管理局本身享有制定规则的权力，则应把细化惠益分享规则作为提升执行力的首要工作。
  C  `) I) W$ M+ K% @( \$ L7 ~8 c2 U第二，对管理局内部机构分工的明确。现阶段，理事会和秘书长仍然承担着管理局的大部分工作，法律和技术委员会、财务委员会并没有发挥足够的作用。就管理局的规则制定活动而言，根据《海洋法公约》的规定，管理局制定的规章先由法律和技术委员会起草，可以认为，法律和技术委员会行使其职权是管理局规章得以成型的前提条件。但在实践中，法律和技术委员会在管理局规则制定方面的职能则有待强化，其过于倚重秘书处所提供的草案文本的状况可能使得理事会成为事实上的规则制定进程的控制者和关键内容的决定者，财务委员会一直以来只是侧重于提出建议。随着开发时代的到来，无论是在管理局的规则制定活动中还是在承包者从申请到实际开采“区域”资源的过程中，都会涌现越来越多复杂和专业的法律、技术、财务问题，这需要法律和技术委员会以及财务委员会真实有效地发挥自身功能，为此目的，管理局亦可对委员会的成员构成加以把控，保证专业人才所占比重。除此之外，一个更为显著的问题是企业部的独立运作。依照《海洋法公约》和《执行协定》的规定，企业部是直接进行“区域”内活动以及相关经营活动的管理局机关，是平行开发制的重要机构，也是发展中国家参与“区域”资源开发的重要渠道。企业部的独立运作会在很大程度上改变管理局目前的分工体系，在开发时代会对“区域”资源共享格局产生重要影响，但遗憾的是，《开发规章草案》并未详细规定企业部的职权职责等问题，其独立运作仍未被真正提上议程。
文章来源：《论国际海底管理局在“区域”资源开发机制中的角色定位——国际组织法的视角》，原刊于《武大国际法评论》2022年第6期
作者：周江，系西南政法大学海洋与自然资源法研究所教授