【海洋观点】生态文明视域下完善中国海洋空间规划的对策

海洋空间规划是规范海洋空间资源开发利用的重要工具，合理的海洋空间规划体系既能够促进海洋空间资源的有效利用，又能保障海洋生态安全，实现海洋事业的可持续发展，从而推动中国海洋生态文明建设和“海洋强国梦”的实现。然而，中国海洋空间规划体系还不成熟，海洋空间资源的利用还处于粗放模式，应从多方面不断完善中国海洋空间规划。
* H& u( r% B/ V( I3 \3 i. r一、基于“多规合一”整合各项海洋空间规划
中国的海洋空间规划是由一系列专门的规划构成的，不同的规划由不同的部门主导编制，各部门规划目标和思路、分类标准、分区划定方法、规划期限等差异显著，“多规”并行、海洋空间布局矛盾突出等问题难以有效解决。中国海洋空间规划并未形成一个协调统一的体系。为了更好地开发利用海洋资源、提升海洋空间治理能力、保护海洋生态安全、促进海洋强国建设，应该立足“多规合一”的改革趋势，整合各项海洋空间规划，把海洋空间规划融合到国民经济和社会发展规划、城乡规划中；实施陆海统筹，综合土地利用规划和海洋空间规划的特征，实现海陆结合处的空间治理，最大限度地利用海岸带等资源；在海洋空间规划中重视生态环境的保护，维护海洋生态安全。同时，针对中国海洋空间规划存在多头领导的局面，更应该通过“多规合一”整合各项空间规划的内容、目标、方法等，把各项海洋空间规划中交叉的部分提取出来，并作为规划的焦点，各个部门共同决策，制定出一份统筹性的规划；对于具有不同性质与功能的海域，应在现有相关海洋空间规划的基础上，按照统一的技术方法，由各个部门合作协商，整合成一个统一的规划体系。
二、将海洋生态文明建设融入海洋空间规划
建设海洋生态文明旨在实现海洋生态保护和海洋资源开发的动态平衡，促进人海和谐。海洋空间规划目的在于通过规划手段，更好地开发利用海洋资源，以更合理有效的方式实现最大化的效益，两者具有目标上的高度一致性。然而，人类社会的发展不可避免会受自然环境条件的约束，海洋经济、海洋事业的发展也受制于海洋生态环境。中国以往的海洋空间规划更多地将重心放在经济发展上，在重要的海洋生态环境保护方面有所疏漏。因此，必须将海洋生态文明融入海洋空间规划的编制和实施中，从而避免出现只注重经济效益而忽视生态效益的局面，以生态保护理念规范人类用海活动，在发展海洋经济的同时保护海洋生态环境，实现海洋空间规划的经济、生态和社会效益。
三、完善海洋空间规划法律体系建设
完善海洋空间规划法律体系这一系统工程并非一日之功。首先，明确海洋空间规划的立法原则，将保障海洋生态安全置于首位，兼顾多元主体参与、协调性、兼容性等原则，保证海洋空间规划既能指导海洋开发利用实践，又能维护海洋生态系统的稳定和可持续发展。其次，修订《海域使用管理法》，明确海洋空间规划的目标、原则和过程，完善海域权属管理制度、海域使用论证制度、海域有偿使用制度和建设项目用海预审制度等内容，强调海洋生态文明建设的相关要求，以有效指导海洋空间规划法律体系建设。再次，修订和完善《海洋环境保护法》，海洋环境问题是动态变化的，特别是随着开发利用海洋资源的程度不断加深，越来越多的新问题出现，原有的法律体系不再适用于新的环境问题，因此必须时刻关注海洋环境领域的新情况，及时修订、补充和完善相应的法律，以有效保护海洋环境、维护海洋生态安全，从而实现“规划用海”。最后，明确违法责任，对于违反海洋空间规划利用海洋空间资源的行为，明确规定处罚方式、罚款数额和责令整改的具体时间等问题，保证执法“有规可依”。同时，在海洋空间规划法律体系建设过程中，要注重与时俱进，及时吸取国家发展战略中的新思想和新内容，将海洋生态安全作为区划创新改革的重要参考因素，统一制定分类体系标准，明确各项海洋空间规划的兼容功能，明确不同层级的规划任务和要求，公开多元主体参与的具体程序。
四、完善海洋空间规划过程
$ E- m6 n5 W& j9 Q% |+ S1 o海洋空间规划是一个系统的过程，包括准备阶段、编制阶段、实施阶段和评估阶段。中国海洋空间规划过程还不完善，四个阶段的工作还有待改进。在准备阶段，应进行系统全面的调研，对不同海域的水文、气象、物理、化学、生物、地质等分布情况和变化规律进行调查，全面了解每个海域的具体情况，为合理编制符合实际情况的海洋空间规划提供依据。在编制阶段，应注重海洋空间规划的整体性与特殊性，系统全面地编制符合中国海洋实情的空间规划。在全面调查的基础上，把各个海域共性的问题归为一类，在全国范围内统一使用同一规划；同时，根据各个海域的特殊情况制定适用性强的单独规划，从而规避规划之间的交叉重叠。此外，在编制过程中还应该加入公众参与环节，集中民智，民主决策，更好地完善中国海洋空间规划。在实施阶段，各相关部门应该严格执行规划，相互合作，推进海洋空间规划的实施。在评估阶段，应该不断追踪，了解实施效果，做出政策反馈，从而解决规划中存在的问题，并进行动态监测，把一些新情况、新问题加入海洋空间规划中，及时调整并修订不适应的海洋空间规划，增强海洋空间规划的动态适应性。
五、推进海洋空间规划技术支撑体系建设
5 R: q( K; G5 b3 `  b3 `中国海洋技术、海洋经济和海洋生态安全的快速发展，要求改革和完善海洋空间规划体系。建立一个全方位、多层次的海洋空间规划技术支撑体系，成为中国海洋空间规划改革的重中之重。首先，构建全面、系统的海洋空间规划管理信息系统，支撑“数字海洋”建设，广泛投入和使用网络信息技术，完善各地规划数据库并实现数据共享，详细分析规划数据有助于提高规划决策的科学性和可靠性。其次，将“3S”技术运用到海洋生态系统的监测上，有效整合海洋生态系统和海洋空间资源使用资料，实时掌握海洋生态环境状况，重视岸线、河口和湿地等的资源使用情况和环境污染程度，防止符合海洋空间规划的用海项目破坏海洋生态。最后，构建立体海域空间动态监测系统，实时监测海洋空间资源使用情况，监督、监控规划落实情况和实施效果，确保规划有效促进资源开发利用和生态环境保护。
六、强化国内人才队伍建设与借鉴国外先进经验并行
强化海洋空间规划的人才队伍建设，要加强规划技术人才、生态科技人才的培养。在海洋生态红线、海岸建筑退缩线等更多前瞻性和探索性的领域，可以选取高校设立海洋空间规划学科和实验室，与相关科研院所联合培养专业人才，建立国家重点实验室、研究所和科技中心等，系统培养“科研+实践”复合型的海洋空间规划人才。还要推进海洋基础教育普及，加强公众对海洋空间规划的了解和认知。地方政府应结合本地海情，组织公众开展社会性的海洋空间规划科普和宣传活动，拓宽公众参与海洋空间规划的渠道。
相较而言，英国、比利时、荷兰、德国、挪威、美国、澳大利亚和智利等世界主要海洋发达国家的海洋空间规划体系发展较为完善，可以借鉴其经验，并根据中国海情，合理完善中国海洋空间规划体系。完善中国的海洋空间规划体系，应结合本国海洋空间管理的基本特征，辨识各级各类海洋空间规划之间的关系，分析归纳国外海洋空间规划类型、规划范畴差异，总结提炼出中国海洋空间规划体系构建的理论基础和实践经验。
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文章来源：《生态文明视域下中国海洋空间规划研究》，原刊于《中国海洋经济》2022年第2期
作者：杨振姣，系中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授，中国海洋发展研究中心研究员；张寒、牛解放，系中国海洋大学国际事务与公共管理学院硕士