陈瑜等：我国海洋灾害的适应性治理建设启示

21世纪开始，受到全球气候变化、环境污染和人类开发活动等多重因素的影响，海洋灾害已经成为全社会共同关注的问题。海洋灾害，一般来说是由于海洋变异而导致对海洋本身或海岸造成的灾害。根据“我国近海海洋综合调查与评价”专项《海洋灾害调查技术规程》，海洋灾害主要分为海洋环境灾害、海洋地质灾害和海洋生态灾害等类型。其中，海洋环境灾害和海洋地质灾害多表现为自然环境对于海洋环境的灾害影响，其中，海洋环境灾害包括风暴潮、海浪和海冰等，海洋地质灾害包括海洋地震及次生灾害、海岸侵蚀、海水入侵、土壤盐渍化和海平面变化等现象。而海洋生态灾害除了包括赤潮、海浪、海冰等自然因素灾害之外，还特别包括由于海域污染、工程失误、船舶溢油等人为因素造成的海洋生态环境恶化。近年来由于海洋生态灾害导致的事件越来越多，从2010年墨西哥湾漏油事故，2010年“7·16”大连输油管道爆炸事故到2011年渤海蓬莱油田溢油事故，再到2018年福建石狮市有毒赤潮事件，这类灾害直接导致局部海域严重污染、大批渔民和养殖户损失惨重，部分海域甚至成为“没有鱼生存的死海”。这些海洋灾害的爆发引发了人们对海洋灾害应对的思考，也带来了海洋灾害管理的现实问题：我们应该如何应对未知的、可能带来重大风险的海洋灾害？

! e# H4 h! E3 F7 a! M

为了解决海洋灾害管理的现实问题，自2003年“非典”疫情之后，我国政府设立了“一案三制”应急管理体系，也展开了相应的海洋灾害应急管理工作。我国政府建成了以政府系统为主导的应急主体体制，开展了灾害事前、事中、事后环节相应的应急运行机制，也出台了10多部海洋灾害法律法规。但是当重大灾害来临时，能否高效地应对及处理危机，对我们而言仍旧是个巨大的挑战。因此，在我国海洋灾害应急管理过程中，如何构建有效的海洋灾害应急管理体系，如何通过整合资源有效提升海洋应急管理能力，减轻突发事件带来的损失，增强海洋可持续性发展，成为当前我国海洋应急管理乃至海洋治理中亟待解决的一个重要问题。

基于适应性治理理论框架的不断发展以及对各国政府实践经验的有效借鉴，我国海洋灾害的适应性治理可以从治理主体、应急管理过程、应急管理机制三方面加以完善。

一、治理主体网络化建设

: u7 R3 L4 Q4 }

应急管理者需要认识到应急管理主体体系需要由政府、市场、第三部门构成全社会应急管理网络，包括掌握电力、电信、石油等关键基础设施的国有和地方企业、志愿者组织、民间组织和公众等各种力量。社区组织也是海洋应急管理的重要主体之一，政府需要从“划桨者”转变为“引航者”，也就是从“控制者”转变为“协调者”，主动下放权力，加强与社区互动，促进社会自治组织和居民的良性沟通，将社区主体在应对新冠肺炎疫情中发挥积极作用的成功经验运用于海洋灾害应急管理之中。此外，我国社会公众存在参与海洋灾害应急管理的程度不足、参与意识淡薄等问题，其原因在于由政府主导的环保工作模式使得公众和企业在保护海洋环境的参与意识、社会责任感方面缺失，形成明显的“依赖政府型”公众，特别是在处理海洋灾害突发事件中，公众的合作参与更是困难。所以，应急管理者需要由“主导”转变为“引导”，将海洋行政审批事项减少或下放，加强社会各界的沟通和协调，包括建立志愿者服务参与组织、志愿者服务应急救援队伍等多种形式。

二、事前应急管理过程建设

针对我国海洋灾害应急管理过程中事前应急管理建设薄弱的问题，结合适应性治理框架，需要建立我国海洋灾害应急信息共享网络。该网络是在不确定的风险分担条件下，通过海洋灾害研究、知识和协作信息在科学家、学者、公共管理者和公众之间共享，以及共同探索、确定和防范海洋灾害风险的方法；更重要的是通过协作职能利用社会资本和社会资源建立和维护信息基础架构，以增强应急管理者和多元社会主体的海洋灾害认知度，支持应急管理者和多元社会公众不断学习和适应动态的海洋灾害风险环境，这将是应对未来全球重大社会风险威胁的前提保障。因此，海洋灾害应急管理过程建设需要强调海洋灾害应急管理事前准备的重要性，并通过跨机构、跨区域系统来保障应急管理事前准备的效力；特别在中国情境下建立事前统一的社会协调指挥体系研究，以及物资储备和调配协调体系。

三、应急管理协同机制建设

我国海洋灾害应急管理机制建设的特点是跨地区、跨部门之间存在网络化协作，但是协作关系缺乏有效理论指导和约束，导致跨地区、跨部门网络化协作效力有限。由于各网络成员拥有不同目标、利益和资源，同时网络具有主体跨边界、相互依赖以及相互依赖关系不确定等特点，导致网络成员间的关系并不稳定。基于国外海洋灾害治理经验，我国海洋灾害应急管理机制建设需要以适应性框架为机制建设的基础。发挥政府控制、协作和沟通职能，引导企业、学校、社会组织、社区、公民等多元社会主体力量参与海洋灾害应急，实现多元社会主体间权力的平衡。特别需要重视地区间跨部门整合、协同与整体运作，从而提升海洋灾害应急管理的网络化协同绩效。

5 C4 p; T; Q7 l2 z9 {: R

综上，我国海洋灾害应急管理体系建设需要关注以上三个方面展开建设和筹备。基于相关领域应急管理体制建设的经验，以适应性治理理论为指导，建设我国海洋灾害多主体参与的应急结构、国家物资储备保障体系、跨区域物资共享调配机制等相关内容，创新建设我国海洋灾害的适应性治理模式，提升我国海洋灾害应急管理工作的绩效。

. C1 P; \2 _4 A/ j% t

文章来源：节选自《我国海洋灾害应急管理体系问题及其适应性治理思考》，原刊于《城市与减灾》2021年第5期
7 @9 B6 [. f7 m4 h; o2 R2 j7 X: \0 e/ d作者：陈瑜，大连海洋大学海洋法律与人文学院讲师；裴兆斌，大连海洋大学海洋法律与人文学院教授