沿海滩涂究竟属于海域还是土地？
5 m/ O. J/ ?4 S3 o) A1 A+ L第三次全国国土调查主要数据公报显示，中国沿海滩涂达151.23万公顷（2268.50万亩）。随着海洋开发逐步被重视，尤其是填海造陆热潮之下，沿海滩涂的权属及占用补偿问题，矛盾冲突频发。! v5 [) S( {5 U: V" _- w3 x* [
近年来，国家对沿海资源的利用越来越多元化，沿海资源长期被雪藏的价值得以被发掘，围绕着沿海滩涂出现的各种矛盾增加，相关法律的缺失，也给司法实践带来了很多难题。
1 ?' H# a& _$ T5 q0 E" _1 N! }2023年3月30日下午，北京在明律师事务所联合北京大道行政法援助与研究中心共同举办了“沿海农民滩涂集体产权的界定问题研讨会”，法学专家和律师齐聚在明所，共同探讨沿海农民滩涂集体产权纠纷问题与解决。0 M' j: D* p& d/ I5 F
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研讨会现场
1 Z( n( ?! f: n$ w出席本次研讨会的嘉宾有，大连海洋大学海洋法律与人文学院院长裴兆斌教授、华南师范大学政府改革与法治建设研究院院长薛刚凌教授、原北京市检察院副检察长李新生、中央民族大学法学院张步峰教授、中国政法大学法学院蔡乐渭副教授、中国政法大学法学院王文英教授、中国政法大学法学院田瑶教授、北京在明律师事务所党支部书记、主任杨在明，创始合伙人梁红丽和上百名在明律师，以及数十位媒体朋友们。* _- J, ]9 d( D; Q4 l: n
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- {( j" L8 Q- \$ z5 u; g与会专家合影
/ o1 I' q& o3 d' z4 ?2 \) J5 l- K" C% O本次研讨会由杨在明主任主持。他表示，近年来，沿海滩涂资源越来越受到重视，但由于沿海滩涂自身的地理特性，使其在产权特性上既表现出土地的产权特性，又表现出海洋的产权特性，这种特殊性使得沿海滩涂在权属归属上表现的较为复杂。由此产生的多发性和群体性的“海地之争”以及由其所带来的一系列实体和程序问题，给律师实务带来了很大难题。7 V6 o3 L# s# U
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3 |% g; X2 u% o* f$ e/ Q北京在明律师事务所主任 杨在明律师
2 `4 ]! t; L! ]' f# E- J会上，与会专家、学者及参会律师们就“海岸线划定的性质界定问题”“海岸线的划定与地方性规范文件的冲突与解决”等两大难题展开了研讨。
2 _' i- N% h! w裴兆斌教授认为,滩涂这个概念在我国不同的法律中具有不同的表述，比如：《宪法》第9条规定，滩涂是与荒地、森林、草原和山岭等具有同等的宪法地位的自然资源，其可以是全民所有，也可以是集体所有，与土地的权属属性一致；而在《海域使用管理法》中，有关于自然科学、海洋地质、勘探等方面的定义，但却没有针对滩涂的明确法律定义。而滩涂自身概念的不清使得其性质不明，导致权属无法确定，也导致滩涂所有权纠纷层出不穷。5 }$ e5 `) }: i0 [/ r
面对这一难题，我们不能简单地、一刀切地用现在的《海域使用管理法》，来评价老百姓在滩涂上的生活行为到底违法还是不违法！
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C# L& F! R0 a大连海洋大学海洋法律与人文学院院长裴兆斌教授
8 E6 ]7 ], X6 D2 q9 O薛刚凌教授认为，由于理念、经验、环境等因素，我国在海域、滩涂、海岸线划定等问题上尚存在立法较为滞后、所立法规适用度不强等问题。6 k; R" O( j2 @( ?6 g
有关沿海农民滩涂集体产权界定的问题，实际上就是一种中国式现代化进程的特殊问题，也是一个现象级的难题。
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& T% _/ q% u, b2 R4 C; n8 S华南师范大学政府改革与法治建设研究院院长薛刚凌教授
- g& @) g0 ]8 b/ X李新生认为，沿海滩涂的具体范围包括哪些，至今依旧是富有争议的问题，无论是学界还是实践当中，都没有一个统一的内涵标准，就潮上带、潮间带和潮下带三个区域而言，不同的认识有不同的观点，需要国家进一步健全我国的海洋法律体系，更有力地维护更多人的权益。5 N% N- |/ K% S* w% I
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: ]9 z4 Z4 j* N( l, g( O& ~9 ]% r原北京市检察院副检察长李新生2 j/ ], P1 p* |' k. d% Q) w" a
张步峰教授表示，从法律层面来看，《海域使用管理法》《海洋环境保护法》均未对滩涂的内涵和外延有所规定。一般来讲，滩涂的权属应该是由法律界定的，如果上位法没有界定，地方性文件的界定在没有明显违反上位法的情况下，也是可以的，但中央部委是不可以设立行政许可和行政处罚对滩涂进行界定的。
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" ~5 F4 f* R( `中央民族大学法学院张步峰教授
; t# a( T6 P& |2 E2 K H5 \蔡乐渭副教授分析说，无论如何界定滩涂的内涵与外延，滩涂就是滩涂，海域就是海域，不存在海域中的滩涂，更不存在滩涂中的海域。但在现实情况中，由于沿海滩涂的特殊地理位置、地质形态等原因，人们对其范围的界定存在很大的不同，这就需要有关机关进一步释明和明确滩涂之范围，并做好法律上的衔接与适用。) B1 X# J9 p; X5 B% n
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中国政法大学法学院蔡乐渭副教授! \8 |& v& Y" D" U3 n! { x
王文英教授从广义和狭义两个方面对滩涂进行了阐述。从广义上看，沿海滩涂包括潮上带滩涂、潮间带滩涂和潮下带滩涂；从狭义上看，沿海滩涂仅指潮间带滩涂中的高潮间带、中潮间带和低潮间带滩涂，不含浪溅带滩涂。不过，她表示，直到目前为止，关于滩涂之范围，学界和实务界仍旧没有一致的说法，各种观点的出发点和立场不同，其得出的结论也各有不同。
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5 t$ o9 Z6 y0 l. h4 J9 G$ h* r C中国政法大学法学院王文英教授
) J- p$ Z# h3 M5 ]" ^: o& W北京在明律师事务所创始合伙人梁红丽从浙江某地的一个真实案例出发，讲述了其在实务中遇到的相关问题。她认为，很多老百姓祖祖辈辈都是靠着在滩涂上养殖、捕鱼为生的，从保护集体权益、老百姓权益的角度来看，政府即使要收回水域滩涂使用权应当依法支付水域滩涂补偿费，而不能无底线的，对老百姓的权益进行“剥夺”。: b8 d2 T: v$ W5 V( I# H4 Q
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3 ?* t# y* w, @6 w- W$ ~2 U# ~北京在明律师事务所创始合伙人梁红丽. z& q2 ]5 m* `' L8 h" ~. n: N
王威律师认为，在海域和滩涂的内涵和外延以及使用管理方面，《海域使用管理法》与《渔业法》及其实施细则存在交叉和重叠之处；同时，根据《海域使用管理法》相关规定，地方人民政府划定海岸线的行为，具有深刻的物权法律意义，这就导致了传统上属于集体所有的滩涂与现行的国有海域之间发生了矛盾冲突。因此，在具体执法过程中，相关部门还应当结合历史因素，充分考虑地方的“地情”。
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王威律师, ]( N% A% a. N' b, y6 J
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杨在明主任高度评价了本次研讨会的价值和意义。他表示，目前，我国沿海滩涂涉及到的法律法规规范，存在一定的冲突与模糊之处。此次研讨会从法理探讨与实务问题解决等两个方面对当下沿海农民滩涂集体产权的界定问题给予了充足的阐释和剖析，为今后有关问题的解决奠定了理论基础。
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信息来源:财新 作者：张一川 原题：沿海滩涂权属如何界定？专家呼吁健全海洋法律体系（2023年4月5日）；北京在明律师事务所。
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