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自IPCC《蓝碳：健康海洋固碳作用的评估报告》发布以来，国际社会不断推动气候变化框架下的蓝碳议程：鼓励将蓝碳列入国家自主贡献，引入市场机制倡议全球碳市场背景下的蓝碳交易，不断探索其他形式的金融创新以促进保护修复蓝碳资源的项目投资。我国作为较早开始了解并重视蓝碳及其生态系统的国家之一，也不断推进自己的“蓝碳计划”：积极参与国际蓝碳议程，扎实推进自然科学和社会科学领域的科研攻关,相关政策制定和行动实践也为蓝碳市场建设的探索提供了良好的制度基础和丰富的经验积累，结果见表1。 4 e9 w. `1 v0 G( a1 H+ x
! x$ z, m4 s2 c# P- F' Q表1 中国蓝碳相关政策文件
% S& J8 w$ z8 v4 Q 一、政策环境
+ @7 v" J2 t9 W+ P( f) ` U早在2007年，原国家海洋局就制定了《关于海洋领域应对气候变化有关工作的意见》，强调了海洋领域应对气候变化的重要意义，并提出了推进海洋保护区建设管理和海洋生态建设，完善海洋领域应对气候变化的组织领导、制度建设和公众宣传等方面的工作意见。2011年国家发展改革委印发了关于《山东半岛蓝色经济区发展规划》的通知，发挥藻类、贝类等海洋生物固碳、汇碳功能，大力发展海洋碳汇产业。2012年，国务院印发了关于《全国海洋经济发展“十二五”规划》的通知，要求分发挥其蓝色碳汇功能，实现经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。2015年，由中共中央、国务院共同印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》中指出，将增加森林、草原、湿地、海洋碳汇等作为有效控制温室气体排放的方式，并逐步建立增加森林、草原、湿地、海洋碳汇的有效机制。至此，海洋碳汇正式纳入我国应对气候变化及经济社会发展政策规划体系中，且基本确立了海洋碳汇在气候变化应对、海洋经济发展、生态文明建设等方面的要素地位。 $ \, A% |4 F& H v4 K
2016年国务院颁布《“十三五”控制温室气体排放工作方案》中正式提出要探索开展海洋等生态系统碳汇试点，积极探究设立蓝碳标准体系及买卖机制。2017年修正的《中华人民共和国海洋环境保护法》正式将蓝碳资源保护和修复的重要性提升至法律层面，要求国务院和沿海地方各级人民政府应当采取有效措施，保护红树林、珊瑚礁、滨海湿地、海岛、海湾、入海河口、重要渔业水域等具有典型性、代表性的海洋生态系统。2019年，中共中央、国务院发布的《国家生态文明试验区（海南）实施方案》中再次指出，要在海南省调查研究蓝碳生态系统的分布状况以及增汇的路径和潜力，在部分区域开展不同类型的碳汇试点，保护修复现有的蓝碳生态系统，开展蓝碳标准体系和交易机制研究，依法合规探索设立国际碳排放权交易场所。
9 T, c8 F0 d: \& K9 x2 ~ 二、行动实践 ( L& X, z4 k; ^ D& Y) B' K9 }; I& s* ~
十八大以来，党中央、国务院高度重视蓝碳在应对全球气候变化中的重要作用，做出了“增加海洋碳汇”“探索开展海洋等生态系统碳汇试点”和“探索建立蓝碳标准体系和交易机制”等一系列重要部署。原国家海洋局也会同相关部门，积极推进蓝碳工作，支持地方探索开展蓝碳研究和试点。国内在一系列政策指导下加速推进各类蓝碳资源的本底调查、功能监测以及保护修复工作，积极开展“蓝色海湾”整治、渤海综合治理生态修复、“南红北柳”湿地保护恢复、红树林保护和修复等专项行动。在湿地保护修复实践中，相关部门不断完善有关蓝碳资源保护、修复、产权、利用、生态功能评估等技术规范和标准，并逐渐形成完善湿地保护管理体系的一系列制度，包括实施湿地面积总量管控、生态效益补偿制度等。 5 T! }- Y' O9 M6 h3 [. r8 g, N! N
此外，我国也积极参与国际蓝碳议程，推动蓝碳国际合作。2017年，由国家发展改革委、原国家海洋局印发的关于《“一带一路”建设海上合作设想》的通知提出，中国政府倡议发起21世纪海上丝绸之路蓝碳计划，与沿线国共同开展海洋和海岸带蓝碳生态系统监测、标准规范与碳汇研究，联合发布21世纪海上丝绸之路蓝碳报告，推动建立国际蓝碳论坛与合作机制。2019年，中共中央、国务院在《粤港澳大湾区发展规划纲要》中再次强调要加强湿地保护修复，全面保护区域内国际和国家重要湿地，开展滨海湿地跨境联合保护。
, G) l1 y0 ?2 A6 e: B) J5 ]5 F 三、内在需求 ' u7 l P' p+ d; J2 P% |
无论是相关政策制定还是行动实践，我国在蓝碳资源保护和修复方面做了许多有益尝试，但有关项目始终面临着资金短缺、生态与经济利益权衡、保护与生计冲突等现实阻碍，长期依赖公共财政主导的生态补偿机制，给财政带来巨大压力的同时，很难形成真正的内生激励，加上地方政府对于空间发展权的利益博弈，蓝碳资源保护和修复项目的实际效果也差强人意。究其根本在于我国蓝碳资源资本化进程缓慢。作为一种优质的生态资源，蓝碳没有表现出应有的投资增值吸引力，使其保护与修复领域长期存在融资约束和资本误置： ' ]# e6 B) s) E1 F* B
一方面，以经济收益为导向的传统海洋开发利用过程没能将海洋资源的生态服务价值纳入其效益核算体系，低估了海洋生态资源的资本化增值潜力，使得以资源养护和生态保护修复为主要目标的蓝碳项目并不受到投资者的青睐，项目开发环境相对复杂、预期利润率低、后期维护成本大、额外收益显现慢、不可抗力导致的项目终止风险等，都导致这类项目在成本收益分析阶段就丧失了融资优势。
" h! S( R9 f+ `4 r6 Y: ?另一方面，缺少丰富而顺畅的价值转化机制，使其长期依赖公共财政主导的生态补偿，很难弥合其开发过程中产生的全部建设成本和机会成本，无法形成对私人部门具有吸引力的资本回报率。
" }4 _/ d( R) s" r+ w' r- U7 S1 v _作为加快生态资源资本化进程的关键，生态市场的建设不仅可以为生态资源的保护和修复提供信息公示与价格商议的平台，亦可以成为生态产品或生态服务的交易平台，是资本运营和价值增值的重要载体。因此，有必要尽早在国家层面形成蓝碳市场建设的战略决策和总体思路，通过蓝碳市场的建设，实质性推动蓝碳资源资本化进程，加快实现蓝碳资源资本化闭环，从而发掘蓝碳资源的投资增值潜力，拓宽融资渠道，撬动更多的私人部门投资进入生态修复领域，在弥补项目开发成本和机会成本的同时，实现更多的经济收益用在蓝碳项目所在社区居民的生计改善方面，形成资源保护修复的良性循环，实现蓝碳资本累积，最终释放更多的“生态-经济-社会”效益。
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文章来源：节选自《中国蓝碳市场建设的顶层设计与策略选择》，原刊于《中国人口·资源与环境》 2021年第9期 f% Y2 E$ b2 c( N; l5 q" M
作者：杨越，清华大学公共管理学院博士后；陈玲，清华大学公共管理学院长聘副教授；薛澜，清华大学公共管理学院教授
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