黄玥等：核污水入海现状下我国远洋渔业立法趋势及完善建议

核污水入海前，保护海洋生态环境、可持续资源利用、打击IUU渔业活动等是远洋渔业立法的焦点。例如，早在“十三五”渔业战略中，国务院就出台了资源养护及绿色养殖文件，虽然“绿色发展”的规定并未对远洋渔业立法予以细化，但远洋渔业作为我国渔业资源的重要部分，在监管立法中顾及对海洋生态环境的治理也是大势所趋。我国远洋渔业资源的养护理念与BBNJ协定中有关生物多样性养护的理念相契合，不仅包含对远洋渔业过度捕捞的控制，还延伸到对船源污染、公海海洋资源勘探开发、倾废等造成海洋生态环境改变所导致的远洋鱼类栖息地破坏的修复等。可以说，我国现在更注重参与全球海洋生态环境治理体系，在远洋渔业监管中通过对远洋渔业栖息地的生态保护，寻求海洋生物资源利用的可持续发展。因此，核污水入海后，我国的立法重心应转变为：在遵守国际环境法原则的基础上，致力于推动建立新的远洋渔业管理规范体系。
一、制定包含规制辐射鱼类捕捞的远洋渔业捕捞专门法
# t6 l6 c& s) n2 Z* o3 f捕捞专门法是我国解决远洋渔业受核污染困境的基础。从远洋渔业整体角度看，我国远洋渔业管理体系中，除《渔业法》外，作为核心的《远洋渔业管理规定》的效力层级仅是部门规章，该规定的法律位阶导致其效力不高。虽然远洋渔业是我国“十三五”战略的重点之一，我国为此还制定了如《白皮书(2020)》等政策性规定，但这类政策性规定并不像法律规定那样有较高效力。另外，作为渔业基本法的《渔业法》中关于渔业捕捞的规制基本针对中国管辖海域内的渔业捕捞活动，对远洋渔业并未过多涉及，仅在捕捞许可证制度处有所提及。《渔业法实施细则》虽然相比于《渔业法》而言增加了一些关于渔业捕捞权及渔业捕捞许可证方面的规定，但是仍未过多提及远洋捕捞。《远洋渔业管理规定》作为专门管制远洋渔业的政策性规定，并未对捕捞权进行界定，而是将远洋渔业捕捞作为远洋渔业项目的一种来统一规定的。而像上文提及的远洋渔业监管必备的船舶临检、IUU行为管制等规定更是分散于不同的法规之中。且由于我国《渔业法》并不具有完全的域外效力，许多远洋渔业的捕捞行为无法为《渔业法》所管理，这种渔业管理的不足容易引发生态环境的负外部性、渔民间的交互负外部性等连锁问题。对此，我国可以通过制定实施细则或与之匹配的规章等方式，对这类特殊鱼类捕捞行为进行规定，可以在个人配额制度的基础上辅以罚款机制，并可在《渔业法》《远洋渔业管理规定》等法律规定中建立起远洋渔业管理制度，积极履行公海渔业资源养护和管理义务，树立起负责任远洋渔业国家的形象。
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, e& Q9 O4 k  P6 N* R其次，《白皮书(2020)》用专章规定了国际合作，可见国际合作已经成为我国参与世界远洋渔业管制的趋势，对于核污水的治理也需要依靠国际合作。但是对于国家之间重叠划分的专属经济区范围内的捕鱼行为规制，由于《海洋法公约》规定的不完善，我国仅和越南达成了专属经济区划界协议，在北部湾海域签订了《中华人民共和国和越南社会主义共和国政府北部湾渔业合作协定》,在其他周边海域我国尚未完成海洋划界。由于我国与日本关于东海海域的专属经济区界限尚未划定，双方在东海海域划界问题上存在分歧，因此，我国与日本的渔业协定尚属过渡性质。我国与韩国的渔业协定则是在确定海上边界线之前，为维护两国间渔业秩序和渔业管理相关事宜而签署的暂时性条约。上述协定均签署于2000年左右，时间较早，且内容尚不完备。日本排放核污水后，我国与周边专属经济区重叠国家可以考虑就关于渔业的临时条约进行谈判，从而加强对黄海、东海远洋渔业资源的共享与治理，建立一个合规的监管机制以解决核污水对渔业资源的污染问题。并且，随着BBNJ协定的讨论逐渐具体，能否给予沿海国对于包含远洋渔业资源在内的国家管辖范围以外区域海洋资源更大的管控权利，对于我国在重叠区域针对核污水排放后海洋生态环境的治理及远洋渔业领导性立法有着关键作用。
另外，针对远洋渔业的具体政策，我国对于远洋渔业监管的规定前瞻性不足。我国目前国内法的发展趋势是根据相应的国际公约、协定和决议的规定， 制定远洋渔业规章制度。我国《渔业法》制定以后，虽然至今已进行了四次修正，但是相关的行政立法并没有同步修订，对远洋渔业中高度洄游鱼类种群的管理仍无法有效执行，而在核污水入海后，核辐射鱼类的管控的难度势必高于高洄游鱼类的管控。因此，在制定远洋渔业专门法对远洋渔业进行监管的同时，也应推进《渔业法》修订进程，为远洋渔业规范有序发展提供法制保障。在有明确专门法的基础上，进一步完善以渔业部门为主，有关部门各司其职、分工合作的监管体制，形成健全的基础监管机制。
: j, A, k$ F% X, |4 e% r二、推动完善远洋渔船监测系统及渔船登临检查体系
1 W& `$ t7 V( q$ v. J远洋渔船登临检查应辅以渔船监测系统的完善，这要求我国现行《远洋渔船船位监测管理办法》的实施重点应放在扩大监控水域范围、防止渔船进入高辐射水域捕鱼问题上。在此基础上，我国应在现行法律中明确规定由工作人员登临远洋渔船检查是否捕捞核辐射鱼类。我国现存的远洋渔船监测系统的运行机制是远洋渔船越界预警和报警机制，目的是为了使渔船与相关国家专属经济区边界、争议敏感海域等保持安全距离。《“十三五”全国远洋渔业发展规划》中明确提及通过对远洋渔船监测进行远洋渔业管制。公海登临检查一般会检查渔船的相关捕捞证书的完整性、船舶监测系统是否安装，用于确定该船舶是否有远洋渔业捕捞权。另外会检查渔船在兼捕对象上是否违反了养护管理措施的规定，即捕捞的鱼类是否是合法，被国家、协定允许的捕捞种类，例如，《“十三五”全国远洋渔业发展规划》中对产地渔获证书、标准化渔捞日志等监管措施的规定便是公海登临检查的必要检查内容。由此可见，公海登临检查是远洋渔业监管中的重要一环，其与船位监管中的监测系统设置及非法捕鱼活动的限制息息相关。与我国不同，国际社会公海登临检查的目的是养护和管理公海生物资源，突破了船旗国对公海上本国船只的专属管辖原则，而我国远洋渔船登临检查目的是打击非法捕鱼。《白皮书(2020)》第二章第三节规定了我国支持在有关国际法框架内，开展以打击非法渔业活动为目的的公海登临检查。在核污水排放背景下，登临检查的目的应与国际法相结合，在防止鱼类被核污水污染的基础上防止非法捕鱼。为了实现远洋渔业公海登临的主动权，维护负责任渔业大国的形象，我国应率先公布文件扩大渔船登临检查内容，引领建立国际社会新型远洋渔业体系。另外，在登临检查中并不完全禁止对辐射区域鱼类的捕捞，实践中应区别管理，允许基于科学研究进行的核辐射鱼类捕捞，禁止为了出售至市场盈利而进行的在核辐射水域的核辐射鱼类捕捞，在满足我国科学研究的基础上保证食物的安全性。
三、以地方渔业行政主管部门的规范性文件灵活扩大禁渔区范围
我国目前的禁渔区立法无法满足核污水排放后对高核辐射区域的远洋捕鱼管制。我国现行远洋渔业立法主要集中在规制违法捕鱼行为以及违法破坏海洋生态环境上。而核污水入海带给我国远洋渔业的思考是，应对远洋渔业捕捞作出限制，这种限制不仅包括对捕捞行为合法与否的限制，还包括对捕捞水域更加严苛的限制，其中以禁渔区为重点，通过灵活扩大禁渔区范围有助于加强对核辐射区域远洋渔业资源的养护。
我国有关禁渔区规范制度的制定主体众多，全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律、国务院制定的行政法规，其制定程序严格，且相对稳定；而地方人民政府与省、市、县渔业行政主管部门发布的规范性文件虽然法律效力不够高，但制定时间较短，较为灵活。由于关于禁渔区制度的各类通告类文件一旦公布，可以在某一特定水域、一定时间段内反复适用，对在该水域内从事捕捞的任何自然人、法人或其他组织均课以相当的禁止性义务，具有普遍约束力，符合规范性文件的特征，只是效力层级不足。因此，核污水排放后的禁渔区，更需要由地方渔业行政主管部门出台相关规定，灵活、高效地对其范围作出限制。首先，为了提高禁渔区划定的效力，应遵循《立法法》规定，下放禁渔期(区)制度的制定权。其次，在实践中，我国地方政府扩大禁渔区范围，应通过对不同海域海水质量的数据监控，在辐射量较高的海域实施禁渔。我国《渔业法》已对制定设立禁渔区规范文件问题作出授权，可通过国务院渔业行政主管部门或省级渔业行政主管部门灵活地设定禁渔区域，目的是保护海洋生态环境，优化渔业资源的养护。日本排放核污水后，我国应以防止捕捞核辐射鱼类为目的，沿岸城市应时刻监控远离我国海岸的海水质量，一旦辐射含量超过标准，应立刻划分禁渔区，禁止渔民在该区域打捞，直到该区域海洋生态环境质量合乎标准值，再开放该区域的远洋捕鱼。再次，在禁渔区的设定程序中，应当加入征求专家、社会公众及渔民群体意见的环节，引入听证程序。仅靠政府部门对水质监控无法全面对远洋渔业资源的变化进行分析，通过对专家、渔民建议的征求，可以更加科学、直观地了解鱼类生存的海洋生态环境变化。这需要增加宣传力度，提高民众对于禁渔区灵活变更缘由的认知度。
四、立法规定远洋水产品进出口监管认证制度
0 v- w/ n2 `# ^4 K- k# H4 P监测远洋渔船本身行为合法性以及限制渔民捕捞的规定是对远洋水产品的来源进行远洋渔业有效监管，而实施远洋水产品进出口监管则是从消费角度限制远洋渔业的捕捞，防止日方含有辐射的鱼类进口到我国。《白皮书(2020)》对进出中国的多种鱼产品实施进口查验监管和出口认证，以确保渔获物出口合法合规、来源可追溯，但其中并未包括对经过核辐射的鱼类的检验检测。《“十三五”全国远洋渔业发展规划》也要求根据《农业对外合作“两区”建设方案》,融合捕捞、养殖、加工、物流贸易、船舶维修、人员培训等配套功能，即实现完整的由远洋渔业捕捞起始，结合专业技术人员培养，到出口监管的产业链，其中也并未提及核辐射水域鱼类的捕捞限制。除此之外，中国与俄罗斯签署的政府间打击非法捕捞协定，约定对原产自俄罗斯的部分产品实施进口监管，阻止非法捕捞产品进入我国市场，确保在我国市场流通的产品来源合法。可见，实施远洋水产品进出口监管是我国远洋渔业监管的重要举措。由于目前我国尚未认识到对核辐射鱼类监管的重要性，因此，在后续的进出口监管认证制度中，应当重点关注日本海域进口的海产品的监测。
五、强化《渔业法》域外效力
$ _# x  E6 V! g# s面对核污水排放，若我国《渔业法》不具备完整的域外效力，则不仅会使我国无法严格对核污水排放下的远洋渔业进行管理，还可能会使国际社会对我国产生负面认识，影响我国大国形象。建立专门法规制远洋渔业的立法完善方式并不是短期内能够实现的，需要相对充分的科研结果以及一定时间的研讨才能得出令人满意的结果。相对而言，强化《渔业法》空间效力则只需要在《渔业法》现有的空间效力范围规定中增加“中华人民共和国公民、法人及在中华人民共和国登记的船舶在公海、他国管辖水域从事渔业生产活动”的管辖权设定条文，即可使我国远洋渔业管理依托《渔业法》取得完整的域外效力，为我国远洋渔业应对日本核污水排放提供更广阔的制度空间。
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$ Q% P/ Z1 M5 X  o9 w) S# {  W. R文章来源：节选自《日本核污水排放后我国远洋渔业立法思考》，原刊于《北方法学》2022年第2期
作者：黄玥，大连海事大学法学院博士；韩立新，大连海事大学法学院教授