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中国已经雄心勃勃和历史性地确定了在21世纪成为“海洋强国”的国家目标。但是，如何在现存国际体系和平地实现这一目标？如何有效避免和遏阻未来的冲突和战争?从全球治理（全球海洋治理）和世界和平（全球海洋和平）之间的关系，以及中国如何通过参与全球海洋治理而走向世界海洋和平的认识出发，中国已经是世界海洋和平的一个重要国家行动者，事实上已经在推进海洋领域新的国际协和。在“百年未有的大变局”下，中国提出的“构建海洋命运共同体”对于全球海洋治理和世界海洋和平具有充分的国际规则和国际规范的意义。
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本文作者系盘古智库学术委员、中国海洋大学海洋发展研究院院长、新加坡东南亚研究院（ISEAS）访问高级研究员庞中英，文章来源于《中国海洋大学学报(社会科学版)》2020年第5期。
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% J0 P. i' |4 ]4 c' c1 m( P$ l+ ` 导论：通过国际协和来治理海洋领域的现在和潜在国际冲突
& t; P* h: e" Y+ L 就概念或者术语而言，今天我们称呼的全球治理（global governance）在冷战终结时才出现。不过，当代全球治理起源自19世纪的欧洲。19世纪的欧洲已经具有当代全球治理的最为实质的内容和形式。我把从拿破仑被打败到第一次世界大战爆发为止的整整100年（1815-1914年）叫做全球治理之前的时期，我为之起了一个术语叫做“前全球治理”（pre-globalgovernance）。在以欧洲为中心的世界史、全球史、外交史或者国际史上，这100年有一个著名的名字“百年和平”（HundredYears Peace）。正是在“百年和平”这一时期诞生了今天的全球治理的最重要形式——国际会议进程（包括政府首脑举行的多边峰会）。在欧洲，国际会议进程曾叫做“强国之间的协和”（concert of powers），即“欧洲协和”（EuropeanConcerts or Concert of Europe）。为什么会有“百年和平”?是因为有强国之间的协和。也就是说，强国之间的协和就是治理，列强通过协和解决了欧洲国家之间的战争与和平问题，产生了许多欧洲思想家希望的、构思的“持久和平”。欧洲协和被认为是全球治理的19世纪起源。
& Y# Z" V: g- u3 G 本文强烈主张的观点是，在我们思考和研究世界和平的时候，治理（governanceor the governing），而不是别的变得十分关键和有意义。冷战结束后世界社会科学的最重要成果之一是对治理的各种研究，认为治理与传统的统治或者政府不同。和平与治理之间的关系是一个极其重要的命题。认为治理不涉及或者很少涉及和平问题，是一个严重的误解，或者严重的忽视。无论在哪个层次，不管是国内还是国际，和平是治理的结果。没有治理，就没有和平。
, K' M) u' J; n7 u& }/ E1 H 在第一次世界大战爆发的第100年，即2014年和第一次世界大战“终战”（The Armistice）的第100年，即2018年，欧洲都有重要的纪念第一次世界大战的活动，包括外交活动和学术活动。其中，有些对一战的反思是深刻的和建设性的。一战的爆发是因为“欧洲协和”的逐渐失效到了大崩溃的地步。这为今天的全球治理（对大国之间冲突的治理）提供了最重要的一个历史经验。
1 ~) [) O) Z, k 1919年标志着作为学科的国际关系（International Relations）在欧洲的诞生。到2019年，国际关系学科诞生正好是100年。在写这篇论文时，我认为，国际关系学科之所以在1919年诞生，首先是因为学者和大学对“国际协和”的研究。百年来，“国际协和”等是历史、政治、经济、国际关系、外交、国际法等社会科学领域不衰的话题，吸引着一代又一代的研究者，对“国际协和”的独钟已成欧洲国际关系学界的长久传统，也是欧洲的历史研究、国际关系研究仍然可以向21世纪的全球和平提供的一个值得骄傲的解决方案。卡尔·波兰尼（Polányi Károly）的伟大著作《巨变:我们时代（指“近代以来到第二次世界大战期间的西欧”）的政治与经济起源》的第一章之题目是《百年和平》。德国法兰克福和平研究院原院长、法兰克福大学国际关系教授米勒（Müller）率领的研究团队试图发现“大国多边主义”的21世纪价值——在全球层次上的协和（concert of powers）。他主持的《21世纪的大国协和:大国之间的多边主义和预防战争》研究项目在2011年入列由欧洲三大著名的私人基金会在2009年发起的《欧洲和全球挑战》（Europe and GlobalChallenges）研究计划，成为《欧洲和全球挑战》10大国际研究项目之一，并于2015年成功结束研究，其公共政策报告发表于2014年，其学术论文集在2018年出版。受米勒之请，我作为主要研究员之一参加了这一国际协作研究。美国学术界也重视“国际协和”研究。兰德公司的一份由欧洲青年学者拉斯寇莱特（Kyle Lascurettes）完成的研究报告也在讨论上述法兰克福和平研究院项目同样的主题。这些关于“国际协和”的当下研究说明，为了治理当代世界和平面对的挑战，“国际协和”的重要性再次受到重视。
2 e$ f4 d$ a0 ^3 s$ t4 W7 Y 亚洲不同于欧洲，但是，亚洲也有关于国际协和的不少学术讨论。不过，这些讨论多数都打上了东南亚或者东盟的烙印。也许这是因为冷战结束后，在缺少全地区的多边安全安排却有着丰富的此区域多边安排的亚太地区，东盟这一次区域的地区治理在亚太地区的冲突治理上发挥了“中心”的作用。东盟一直声称其在地区合作，尤其是在东盟与其“对话伙伴国”之间的合作中具有“中心性”（ASEAN’s Centrality），即东盟处在“驾驶员的位置”（ASEAN in adriving seat）。
' z _/ q2 X0 Z3 U a 一、海洋治理与海洋和平
) t2 y4 ]$ k8 t7 G 在国际上，海洋治理有两个层次，一个是全球层次，一个是地区层次。在全球层次，海洋治理是由联合国主导的。1958年2月24日至4月27日，联合国在日内瓦召开第一次海洋法会议。1960年联合国继续召开第二次海洋法会议。“1973年联合国在纽约再度召开会议，预备提出一全新条约以涵盖早前的几项公约。1982年断续而漫长的会议，终于以各国代表达成共识，决议出一部整合性的海洋法公约。该公约在1993年11月16日圭亚那作为第六十个国家批准了《联合国海洋法公约》后，于1994年11月16日正式生效。该公约对有关‘群岛’定义、专属经济区、大陆架、海床资源归属、海洋科研以及争端解决等都做了规定。”
- b4 b7 U. i! }" c: N, ~ \ 尽管各成员国各有各的声明，与其他联合国主导的全球治理一样，面对着改革的任务，但是，《联合国海洋法公约》（UNCLOS）仍然是全球海洋治理的“根本大法”。在维持世界海洋和平中，《联合国海洋法公约》的作用仍然是中心的。1980—1982年期间担任第三届联合国海洋法会议主席的（新加坡）许通美（Tommy Koh）认为，《联合国海洋法公约》“从三方面促进海洋和平。首先，为海洋建立一个全新、公平与公正的国际秩序；第二，提倡法治；第三，鼓励以和平方式解决纠纷。公约一个独特的地方是，解决纷争是强制性的，没有选择的余地。也就是说，一个国家不能选择不参与公约的解决争端机制。”许通美认为，如下一些行为威胁海洋和平:第一，海盗和其他针对航运的国际犯罪行为；第二，歪曲解读和不当使用《海洋法公约》；第三，不遵守《海洋法公约》的强制性争端解决机制，诉诸武力或单方面行动来达到目的；第四，非法、未通报和不受管制的捕鱼（IUU）。
. a9 {8 r1 F( \# v' P 海洋是人类（无论处在哪个国家或者地区）经济和社会发展的大自然基础之一。但是，利用海洋而获得的人类发展（“海洋发展”）如果以过度地利用海洋自然生态为代价，这样的“海洋发展”迟早是不可持续的。海洋与可持续发展（sustainable development）之间的关系一直是联合国以及联合国体系高度重视的全球议题。联合国发展系统确定的和联合国大会2015年通过的《2030全球可持续发展目标》的第14大目标（Goal 14）是“保护和可持续利用海洋和海洋资源”。2017年6月，为落实可持续发展的第14大目标，联合国举行了首次海洋会议，“就海洋污染、海洋生态保护、海水酸化、可持续渔业、海洋科研能力等议题举行了系列对话会，与会各方促成了一系列成果性文件，各国也纷纷为扭转海洋衰退的趋势做出了自愿承诺，并通过了一项“行动呼吁”。联合国将于2020年6月在欧盟国家葡萄牙首都里斯本举行第二次海洋会议，进一步推进可持续发展大目标第14的落实。“联合国海洋科学促进可持续发展十年（2021—2030年）项目”将宣布。
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在地区层次上，有的海洋治理是有很大进展的，而有的海洋治理则尚任重道远。这里指的是北极地区（北冰洋地区）和南中国海两大海洋地区的治理。我们知道，“北极治理”（ArcticGovernance）受到北极地区和全球的关注，取得了相当的进展，至少保证了北极地区的和平。目前，“加强北极治理”的主张一直在持续。在多边体制上，“北极治理”主要由北极理事会（the Arctic Council）代表。截止目前为止，世界上已有13个北极“域外”国家主要以“北极治理”的名义参加了北极理事会（TheArctic Council）。越来越多的“非北极国家”（Non-Arctic States）参加北极理事会显示，北极治理是全球治理的一个更加重要的独特领域。有学者认为可以把北极理事会的模式引入南中国海治理。从世界海洋和平的角度看，这一南海治理意见具有建设性。高之国认为，东南亚国家联盟等现存的地区机制“存在明显缺陷，缺乏实质性合作与正式有效机制。中国南海与北极存在很多相似，可借鉴北极理事会的模式与经验，建立南海合作理事会，如非洲地区、加勒比海区以及欧洲区域的法庭。争端解决机制在全球取得了很大进步，而东亚地区尚有很大发展空间。”查道炯认为，“我们应该把态势引回到进一步推动在划界争议的前提下的海域和空域的安全使用合作。再把北极理事会这种模式移植到东海和南海。北极理事会是由加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、俄罗斯和美国等八个北极沿岸国组成的政府间论坛。亚洲的中国、日本、韩国、新加坡、南亚的印度，还有欧洲的意大利是正式的观察员国。中方应倡导成立一个南海、东海理事会，不排除美国在东海和南海发挥作用，但它的资格和地位不是他们自身决定的。就像中国参与北极的治理一样，离的远中国就是观察员，不是正式成员，我们的权益就要受到一些限制。”
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二、“修昔底德陷阱”等讨论的21世纪海洋领域大国之间的冲突
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在美国，这些年来，学术界（包括智库）在密集讨论是否继续了40年（1979年1月1日，美利坚合众国与中华人民共和国建交）的与中国的合作（engagement withChina），且认为与中国的合作失败了的论调甚嚣尘上。未来的中美关系向何处去?在当前的中美关系恶化中，在美国，不少重量级学者提出和讨论与中国的战争这一可能。当然，在美国，此前，就不乏与中国之间的战争的论述。
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在与中国的战争的讨论中，无疑，艾利森（Graham Allison）的“修昔底德陷阱”是最重要的一个中美冲突范式:“中美将走向战争吗”?在研究和回答他的“修昔底德陷阱”之问中，艾利森提到英国历史上的德国问题专家克罗维（Eyre Crowe）和仍然健在的美国的基辛格（Henry Kissinger）关于“政治霸权和海权兴起”（political hegemony and maritime ascendancy）对大国冲突意味着什么。
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而兰德公司的一份研究报告《与中国开战:不可思议之议》（兰德公司自己的中文标题，非本文作者的翻译）认为，“美方应做好与中方打一场长期高强度战争的准备”，“分析了中美之间爆发战争的可选路径，双方遭受的损失和其他影响，美方应采取的预备措施，以及美国在战争目的与代价问题上的平衡策略。”该报告认为，一旦中美爆发战争，“西太平洋大部分地区会沦为‘战区’”，“从黄海到中国南海的西太平洋大部分地区，对海上和空中商业运输来说将变成危险地带”。
/ D- l' X- g6 e& a" `0 Y 中国在2013年提出和推行“一带一路”（需要指出的是，一开始中国把“一带一路”英文翻译为OBOR，后来中国又把之改为BRI，这一改变是一个重要的改进，意义非常重要。与此同时，人们要问，为什么中国把OBOR改为BRI?这不仅是字面的调整，也并非是因为后者强调“一带一路”的“国际倡议”性质，而是因为“一带一路”是为了不要引起世界误解“一带一路”的和平发展“初心”）。在中国“一带一路”倡议之前，是美国奥巴马政府持续的“转向亚洲”（Pivot to Asia）。奥巴马正式宣布“转向亚洲”是在2011年11月在夏威夷首府火奴鲁鲁举行的APEC峰会。“转向亚洲”引发中国的“西进”。而“西进”正是“一带一路”的前奏、前置或者起源。而特朗普政府在2017年1月上台后，取代“转向亚洲”的奥巴马政策难以幸免，却由“印太”（The Indo-Pacific）战略填补。有意思的是，口口声声不同于奥巴马的特朗普也选择在2017年在越南举行的APEC峰会上宣布其“印太”战略。“印太”战略至少在形式上是颠覆性的，就是颠覆了克林顿首先提出、奥巴马升级的美国的“亚太”。“印太”战略的全称是“自由和开放的印太”（free andopen Indo-Pacific）。这一战略在形式上是清晰的海洋重心的。
$ K0 ^2 M! ^$ |( R! L4 Q! Z6 M 自从特朗普政府宣布“印太”，在国际上，关于“印太”是针对“一带一路”的政府和非政府说法非常多，几乎形成了“一带一路”与“印太”之间的对抗、竞争、冲突这样的国际话语效果。中国已经多次、不断公开否定“一带一路”是战略，尤其是，分别于北京举行的两次“一带一路国际合作高峰论坛”上，中国清楚地传达了“一带一路”不具有“地缘战略”意义的国际信号。不过，与“一带一路”同时推进的是中国前所未有的“海洋强国”战略。所以，美国的“印太”战略针对的并非“一带一路”，而是中国的“海洋强国”。
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中国面对的不仅是与所谓“守成”（established power）或者“占据统治地位”（rulingpower）的大国——美国的冲突，而且与其他亚洲区域的老牌海洋强国（如日本）和“新兴大国”（emerging orrising power），尤其是与同在亚洲、互为邻国的印度之间的冲突。值得注意的是，擅长地缘政治研究的多位印度重要作者使用了“中国的海洋霸权”（Chinesemaritime hegemony）这样的术语，而认为美国正在阻止中国实现海洋霸权。
& p* ?1 T, N- b# n0 `0 x+ C 存在于太平洋和印度洋中间的南海（South China Sea）是各大国在海洋领域的冲突的持续焦点。由以伦敦为基地的国际战略研究所（IISS）主办的香格里拉论坛（The Shangri-La Dialogue）号称亚洲地区最重要的国际安全会议。从2002年到现在，该论坛其持续不变的聚焦之一正是南海问题。美国认为，其海军的“自由航行行动”（FONOPs）在南海遭遇中国的挑战，所以，不断地在南海执行“自由航行（以及自由飞越）”。美国的“航行自由”受到包括印度等海洋国家的支持。这造成了一个印象，好像中国是“航行自由”的主要障碍。实际上，中国多次指出，中国并没有阻止南海的“航行自由”，只是反对美国借口“航行自由”而在南海遏制中国。美国不仅在南海要求“航行自由”，而且在北极地区等，也在发出同样的信号。美国和中国、俄罗斯等在南中国海和北极地区围绕着“航行自由行动”的冲突，属于海洋领域的“冷战”，又并非“冷战”，在未来还将持续。我们知道，中国并不反对“航行自由”，热切认为海洋自由也是中国的权利。2018年1月26日发表的《中国的北极政策》（白皮书）:指出“依据《联合国海洋法公约》等国际条约和一般国际法”，中国“在北冰洋公海等海域享有科研、航行、飞越、捕鱼、铺设海底电缆和管道等权利，在国际海底区域享有资源勘探和开发等权利”。根据“《斯匹次卑尔根群岛条约》，中国作为“缔约国有权自由进出北极特定区域，并依法在该特定区域内平等享有开展科研以及从事生产和商业活动的权利，包括狩猎、捕鱼、采矿等”。（未完待续）■
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