【海洋观点】深化北极航运安全多层治理机制的路径选择

根据多层治理理论，多层治理框架应该包含共同的目标、多个层面和参与主体、各主体之间保持平等关系等主要特征。因此，深化北极航运安全多层治理机制应该根据多层治理的特点，在现有体制的基础上进一步发展和完善，推动多层治理机制的构建。首先，贝亚特·科勒-科赫认为“治理的本质特征就是有意识地确定并努力实现一个政治目标，并确保行为体的行为是朝这个方向努力。”其次，多层治理框架包含多个行为主体，多各行为主体有不同的价值需求和利益考量，因此深化北极航运安全多层治理机制关键是要建立统一的协调机制、信息合作交流平台以及共同认可的衡量标准与体系。最后，“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理”。北极航运安全治理首先应该完善相关国际法律规制，解决多层法律治理存在的“碎片化”和相互冲突问题。
一、建立共同目标，发挥目标的导向作用
( Z* {) B- q2 x在多层治理这一政治架构下，人们对共同目标的向往和对共同利益的追求，使各层次的治理活动有机连接起来，使各行为体的活动转变为协调的行动，并推动多层治理的政治构架不断走向完善。因此，深化北极航运安全多层治理首先应该确立共同的目标，充分发挥目标的导向作用。首先，在航行安全方面，多元主体可以通过致力于实现将北极航道建设成为可以提供更完善的基础设施、运输服务、搜寻救援的航运体系的目标，来聚合多元主体的力量，推进北极航运多层治理的发展。一方面，他们在建设北极航运基础设施、事故危机处理等方面具有共同利益；另一方面，由于北极地区恶劣的气候和生态条件，北极航运基础设施建设等实践也需要相应的技术和资金实力，单凭一个国家难以对北极航道进行开发建设，必须进行国际合作。这样不仅可以充分发挥北极航道的比较优势，还可以为当前混乱的北极航运治理体系提供一个突破点，从低敏感领域开始，扩展多元主体的合作治理能力和水平，并逐步外溢到安全监管、军事合作等高政治领域。如《北极海空搜救合作协定》提到将非北极国家搜救合作规范纳入协议的可能，为非北极国家参与北冰洋海上搜救合作打开了大门。
从长远来看，北极航运安全治理不仅包括航行安全，实现北极航运的可持续发展，使各行为体可以长期受益是国际社会希望达成的共同目标。可持续发展是指“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展”。自1980年《世界自然保护大纲》首次被提出之后，可持续发展原则多次出现在如《联合国2030可持续发展议程》《巴塞尔公约》等国际公约里，已经逐渐发展成为国际社会的共识。虽然航运安全问题并不都是因环境安全引起的，但是由于北极历史上的不可及性和脆弱的生态系统，北极航运安全治理从长期来看，应以实现可持续发展为目标导向，协调好航运发展与生态保护之间的矛盾，制定绿色可持续发展战略；加大对节能环保技术以及污染处理技术的投入和研究，最大程度地保证北极航运发展在不破坏海洋环境的前提下进行，推动北极航运的可持续发展。
4 r6 {! a% J1 k2 P6 _3 P' ^5 X二、依托现有体制，完善合作平台和机制建设
在多层治理架构的构建中，最关键的是要建立协调机制和合作交流平台，为多层治理提供资金、信息等方面的支持。目前北极航运治理主要依靠联合国、国际海事组织以及北极理事会等平台，但是由于国际组织的针对性、区域性组织的权威性和代表性等方面仍有待提高，这些平台在处理北极航运治理的相关问题时仍面临着种种挑战。因此推进北极航运治理需要在现有平台和机制建设的基础上，改善现有机制的不足之处，增设相关机构，从低敏感领域分阶段分层次地扩展域外国家参与北极航运安全治理的话语权，联合各方力量共同参与北极航运治理。如可以增设相关合作基金和信息交流中心。由于航道周边环境恶劣、基础设施建设落后，航道开发和运营维护需要大量的资金和技术投入，凭借俄罗斯、加拿大等沿线国家的力量开发北极航道可谓杯水车薪。这种情况下，北极航运治理可以在联合国框架下借鉴丝路基金的构建思路设立航运治理基金，以市场化、国际化、专业化为方向，坚持对接、效益、合作、开放的原则，充分发挥企业和金融机构的优势，为北极航运安全治理提供充足的资金支持。同时，针对北极航运治理出现的相关问题，可以在北极理事会的框架下设立信息交流平台，就问题治理、技术革新以及合作项目信息等相关方面进行协商与沟通，逐步提高数据开放共享水平，从低政治领域着手，加强北极航运合作治理的能力和水平。
! D( K& G3 v. J; _" H另外，北极航运安全治理应该构建一致认同的、严格的航运标准和完善的评估体系，以推动北极航运的可持续发展为目标，坚持共商共建共享和合作共赢的原则，以船舶、船员、污染物排放为主要对象，建立严格的评估标准和程序，并对评估结果进行公示，对未达到合格标准或造成安全和污染事故的船舶和公司进行一定的惩罚措施和国际援助。目前国际海事组织等相关国际组织和北极航道沿岸国家都对航行船舶和船员以及污染物排放建立了相应的合格标准。根据《极地规则》的相关规定，对于拟在低气温下运作的船舶，所用材料须适于在船舶极地工作温度下的运作；必须配备主管机关可要求的除冰手段；消防安全系统和设备的所有部件，其设计须确保在极地工作温度下的可用性和有效性；确保在极地水域运作船舶上的船长、大副和负责航行值班的高级船员须已完成培训，获得预期拟担任的职务和拟承担的职责和责任相称的能力，并考虑到经修正的培训公约和培训规则的规定……计划在北极水域航行的船舶和船员必须能够满足这一标准。但是由于行经海域情况各异以及各国不同的利益考量，相应的合格标准和评估程序也有所差异。在实际操作中，国际海事组织和相关机构必须根据不同海域的实际情况对航行船舶和船员进行严格的评估，建立相应的评估程序，对于不满足该标准的船舶进行劝返或其他技术支持，切实推进北极航运安全治理。
三、坚持“以法治海”,完善国际法律治理规制
# ?3 n! k% s  s0 I; W" E为解决多层法律治理机制导致相关法律治理机制出现碎片化和相互冲突的问题，北极航运安全深化多层治理必须进一步完善国际法律治理规制，加强相关法律规则间的协调性。从短期来看，增强国际法的约束力、协调国际法与国内法冲突是完善国际法律规制的关键所在。首先，国际法律条约通过执行之后并非就一成不变，后续可以根据现实变化和实际应用情况，通过出台修正条例和修订案等方式对原法律进行不断地调整和修订。如1974年《国际海上人命安全公约》及其修正案、《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》及其修正案等都是北极航行安全保障的重要依据。因此，相关组织和机构可以通过对现行国际法出台修正案来对法律缺失进行修正。在法律冲突问题上，一方面国际法可以与相关国内法相互进行协调或部分借鉴与妥协；另一方面，北极航道具有广泛的国际性，北极航运安全治理不应该仅仅局限于北极国家。北极航道管理国和使用国在有关航行权利、污染物排放、事故搜寻救助的规则制定以及实践操作等方面应加强国际协商与合作。从长期来看，在《联合国海洋法公约框架》下由国际海事组织制定一套专门针对北极航运安全治理问题、综合考虑各方利益诉求、具有法律强制力的法制规范体系是深化北极航运安全治理的重要保障。虽然由于各方战略利益分歧等各种原因，国际条约或协定的制定和建立往往需要很长的时间，但是只有通过明确的法律对相关国家的权利和义务进行严格的界定，才能真正推动北极航运的深层次治理。


文章来源：《北极航运安全治理：多层治理、治理困境与路径选择》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2022年第3期
作者：谢晓光，系辽宁大学国际经济政治学院教授；杜晓杰，系辽宁大学国际经济政治学院硕士