【海洋观点】提升中国北极航运治理参与度的策略及具体路径

北极航线包括东北航线、西北航线与北冰洋中央的穿极航线。其中东北航线的主航道水域归俄罗斯管辖，已正式投入常态化利用，可以在每年夏季为各国船舶提供稳定的近三个月通航环境；西北航线全部航段均归加拿大管辖，早在新航路开辟时期就享有“圣杯”之誉，但从现实条件看，西北航线水域的冰情较为复杂，尚未达到常态化利用的现实标准；而穿极航线的适航性最差。从深层的经济动因来分析，北极航线的开发利用已是大势所趋，北极航线所独有的战略地位更使其一跃成为各国战略利益博弈的最前沿。北极航线战略利益争夺的博弈形势同样也会对中国在北极的战略权益发展造成潜在的深层影响，为此中国有必要高度关注北极航线、北极航运的治理事务，并积极提升在其中的参与度，进而形成更有利于中国参与北极航线现实实践的有关对策。
一、中国参与北极航运治理的现实环境与立场策略
$ H  ^5 Y( i1 O3 u( X: W当前，中国在北极航线航行，尤其是东北航线航行已经积累了许多成功经验，2017年“雪龙号”更是完成了中央航线的试航。中俄共建“冰上丝绸之路”合作框架提出后，2017年12月8日亚马尔天然气项目的开展即为该合作框架下标志性的项目。除此之外，中国作为国际海事组织的A级理事国与北极理事会的正式观察国，在北极航线治理和北极事务的参与中都正在成为不可忽视的重要力量。囿于资金缺乏、伙伴关系紧张以及地缘政治安全等问题，俄罗斯与中国成为“冰上丝绸之路”合作伙伴，这对于中国来说是既是机遇也是挑战。
尽管中国已在北极航线开发的参与过程中有所成就，但中国对北极航线开发的参与之路仍是荆棘丛生的。美方不断渲染中俄对于北极地区的威胁，挑战中国“近北极国家”的身份定位，以此阻止中国的深度参与。美国时任国务卿蓬佩奥2019年5月在北极理事会部长级会议前夕发表的北极政策演讲中声称“只有北极国家和非北极国家，没有第三种分类”。除此之外，即便中国拥有强有力的资金支持，北方海航线的开发也并非仅靠中俄两国合作就能够完成。北方海航线沿线基础设施落后且港口设施老旧、前期基础设施建设投资量大但收益较小、资金回流期限长等现实因素决定北方海航线沿线开发需要多国参与共同开发。日本和韩国同属北极航线延长线上的国家，北极航线的开通同样对其具有重要的经济价值和战略意义。日本和韩国两国在港口位置和造船技术上都不亚于中国，两国同中国的北极航线角色定位存在强烈竞合关系，因此日韩方对于中国来说既是现实需要的开发伙伴，也是有力的竞争对手。
综合以上分析，中国参与北极航运治理的现有实践已经起步，面临的现实环境是机遇与障碍并存。作为非北极国家，中国虽无法直接参加北极航线的主权等权益争夺，但在航线使用问题上中国拥有相关利益，可以利用“近北极国家”的地缘优势，以及“北极利益相关国”“负责任大国”的角色定位，加强与北极国家的联系，同其他具有共同利益的非北极国家共同积极参加北极航线的治理活动。“负责任大国”这一身份表明中国作为大国，拥有超越本地区范围的利益，同时也愿意承担更多的国际责任，为国际社会作出贡献。《中国的北极政策白皮书》中明确中国北极政策的目标，即“认识北极、保护北极、利用北极和参与治理北极，维护各国和国际社会在北极的共同利益，推动北极的可持续发展”。白皮书中所确立的政策目标体现出中国对北极域内外国家利益以及双方共同利益的尊重，彰显了中国“负责任大国”的担当精神，并从大国政治的视角塑造了中国具有参与国际公共治理能力的国家形象。
7 o; X4 J  A$ O' e7 |' G/ H二、提升中国北极航运治理参与度的具体路径
4 [, y* o( }- A  g- `# T北极航线有望在2030年实现全年通航，从长远战略角度考虑，中国应在近几年不断提升北极航运治理参与度，以期在北极航线全年通航之时为中国争取更优权益，在北极事务上谋求更多的话语权。参与度的提升必须建立在北极国家和非北极国家相互理解、尊重，进而平等对话的基础之上，具体而言可从三个维度出发，统筹“三维一体”全面发展。
首先，从自身能力建设维度出发，中国应以《极地规则》为技术基准，以环境保护为核心，加快加强适合冰区航行船舶的建造、核动力破冰船的推进以及冰区环保技术的研发。全球变暖推动人类的北极活动进入活跃期，碳排放、重油等污染是北极航线商业化利用的最大现实阻碍。北极脆弱的生态环境以及油污泄漏难以治理的现实基础条件，决定了有环境保护技术能力的国家将在北极航线具有更强的竞争力。此外，中国应大力培育冰区航行的航运人才，通过与俄罗斯共建“冰上丝绸之路”来有效积累冰区航行经验，为增进中国的冰区航行活动能力打下人才基础。增强中国冰区航行、救援技术，建立危险情况的预警机制，同时进一步完善中国港口布局，加强转运港建设以因应前述日韩可能带来的战略挤压，增强我国在北极航运开发治理中的竞争力。在同北极国家交往时，明确自身“近北极国家”以及“北极重要利益攸关国”的定位，拓展中国的北极航运利益。
其次，从对外合作维度出发，目前中国与俄罗斯北方海航线航运合作主要是由俄罗斯作为能源主要出口国向中国输送天然气等能源，中国处于议价不利的被动地位。由此，中国在参与合作开发北方海航线的同时，应当进一步定位俄罗斯以及北欧的货物需要以提升中国北极航运治理的参与度。同时中美在北极航线中存在巨大而广泛的共同利益以及潜在合作空间，双方对于北极航道法律地位等争议存在原则性共识。此外，油气资源运输单向运输、无合适货物回返所导致的空船返回间接削弱了北极航线的经济价值。因此在建设北极航道沿线基础设施的基础上，加强港口腹地建设，由北极转运港口开发带动沿线城市经济发展，以及推动沿线产业结构优化升级也是中国未来投资的方向所在。
& v9 S* _' v! ^! H& P最后，从规则体制完善维度出发，积极推动北极航运治理多边体系的构建进程，将有助于增强中国在北极航运事务上的话语权。虽然北极航运除航线法律地位各国之间存在明显利益分歧，但在航线开发、环境保护、航线搜索救援等低政治领域中各国存在广泛的共同利益。中国应在北极航线治理低政治领域牵头开展多边合作，促进北极航线沿线基础建设的开发完善，推动北极环境保护多边秩序的构建，在这一共同治理的过程中逐渐形成中国自身的北极权益保护话语图谱。目前中国企业已在格陵兰岛开展能源开发投资并参与加拿大石油开发。作为北极事务中的利益攸关方和负责任大国，中国倡导的各方合作为区域和平发展承担更多责任的思维更是破解“集体行动”困境的有力方式。
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文章来源：《北极航线战略利益争夺的博弈态势与中国对策》，原刊于《世界地理研究》2022年第5期
作者：章成，系武汉大学中国边界与海洋研究院副教授；杨嘉琪，系武汉大学中国边界与海洋研究院硕士