郭培清等：“低烈度”对峙下的北极安全合作

相对于北极安全中复杂多变的对峙局面,北极安全合作则有些乏善可陈,北极特殊的地理位置和气候条件决定了其对峙倾向目前仍保持在“低烈度”态势,发生规模性热战的可能性较低,同时,在特定领域——诸如公海渔业治理、搜救、海洋执法、应急处理等低安全领域,相关国家仍有开展合作的空间。现有北极安全合作中存在双边和多边的安全机制,具体表现为:
一、北极理事会机制下的安全合作
/ \: Q/ ]7 Q) i* F" ?  A( u北极理事会是现存的北极地区最重要的区域性治理机制,在成立之初北极理事会就明确将军事安全问题排除在外,但海上安全、搜救仍然是北极理事会所涉及的重要议题。以北极核安全问题为例,冷战时期约有1.8万件放射性设施被遗弃北极海域。自20世纪90年代中期以来,仅挪威就为巴伦支地区俄罗斯海域的核安全项目提供了约1.4亿欧元资金。2015年,挪威建议在北极理事会应急、保护预备和响应工作组(EPPR)框架下建立“ARCSAFE”小组,旨在国家辐射主管部门和其他救援机构之间共享知识和经验,小组重点关注应对海洋环境排放放射性物质的情景演练,提高放射性物质的跨境应对能力,并提出应有更多的法律和科学依据来规制北极核能应用问题。可见,北极理事会机制下的北极安全合作主要以建议、情景演练为主。
但是,北极理事会合作机制也面临能力不足的问题,主要体现在以软法为基础的治理机制执行约束力不强。如EPPR工作组在出现紧急情况下没有授权或执行能力,只是协助会员国处理紧急情况。不过,虽然缺乏执行力,但北极理事会合作机制仍然发挥不可或缺的推动作用。“ARCSAFE”专门小组对协调“特定于北极地区”的核突发事件的紧急预防和响应仍具有积极意义,有助于加强北极地区长久以来的核安全问题,促进核安全领域国际合作的实践和深化。
二、北极海岸警卫队机制下的安全合作
海岸警卫队作为准军事化力量,担负着搜救和执法等任务,是北极各国保护北极安全利益的主要手段之一,其敏感度低于传统军事手段,因而成为北极国家开展安全合作的首选。在海岸警卫队合作框架下成立的北极海岸警卫队论坛是北极安全合作的重要平台,其成立始于2014年俄、美海岸警卫队首次在白令海开展联合搜救行动的尝试。2015年10月,北极海岸警卫队论坛(Arctic  Coast Guard  Forum)正式成立。论坛的主要目的是保持政治通道的开放和在海上边境地区安全合作的务实开展,也是发起国际北极海洋安全演习的平台。论坛保持每两年一次实况演习的频率。2020年5月,由于疫情影响,北极海岸警卫队论坛首次线上举行,会议由冰岛主持,并取得了良好成果。
% t) q* x3 e) z* b8 D4 c除了多边合作外,在北极海岸警卫队框架下,俄罗斯与其他北极国家还保持着双边合作。2019年,挪威海岸警卫队与俄联邦安全局在巴伦支海举行联合搜救演习;2020年7月,俄海事救援局在参加美国威尔逊研究中心主办的“关于白令海峡地区合作”的网络研讨会上,提议进行美、俄联合演习;2020年8月,俄联邦安全局北极东部地区边防分局与美国海岸警卫队在白令海的俄罗斯边界地区进行联合巡逻和训练。
在欧美与俄罗斯关系恶化的背景下,北极仍能建立起制度性的安全对话机制,开展合作和多边交流,一方面是基于各国海岸警卫队的半军事化特殊地位,另一方面是北极独特的自然环境要求在发生紧急情况时需要更多的合作,而不是高度对抗。可以看出,相对于北极理事会“软法”性质的治理机制来说,在更加务实、更具操作性的北极海岸警卫队论坛框架下的合作是卓有成效的,而且在新冠肺炎疫情肆虐背景下,北极海岸警卫队论坛仍然保持常态化的对话,促进了北极安全合作平台持续发挥沟通作用。
+ I4 @! l  N9 R- ~' \三、北极其他安全合作
: R/ }& r: G2 n" D8 }7 c* b无论是北极理事会还是北极海岸警卫队论坛,都不是纯军事性质的平台,无法解决日益严重的北极军事化问题,如今有越来越多的声音指出,北极应构建专门化的平台来讨论北极安全议题。目前,利用既有北极安全平台的沟通模式成为讨论热点,其中“北极安全部队圆桌会议”(Arctic  Security Forces Roundtable)备受关注。
“北极安全部队圆桌会议”是于2011年在美国和挪威的倡议下成立的军事性质会议平台,包括北极国家、法国、德国、荷兰和英国军队高官参加,通常讨论议题包括北极水域不断增加的航运活动,以及各国海岸警卫队、军队在北极的运作和部署情况,对促进北极区域海洋安全维护和应急响应机制建设具有积极意义。但自2014年乌克兰危机爆发后,会议便将俄罗斯排除在外,加之北极海岸警卫队论坛主要讨论搜救等“软安全”问题,北极地区目前没有包含俄罗斯在内的讨论“硬安全”的沟通机制。随着北极安全对峙态势逐步升级,有英国学者提出,应当邀请俄罗斯重返北极安全部队圆桌会议,认为俄罗斯参会可以减少分歧和冲突,如果俄罗斯接受的话,也可为其实现自己的意图提供新的路径。不过目前关于俄罗斯重返该会议平台,抑或建立新北极安全对话平台的问题,各方意见不一,尚未取得实质性进展。
总体而言,在北极气候变化速度加剧的大背景下,北极海上活动不断增加,北极独特的自然条件对海上安全合作的需求也越来也高。尤其是在搜救、溢油应对、应急预警方面存在广阔的合作空间。俄罗斯拥有世界上规模最大、能力最强的破冰船队,且拥有必要的北极基础设施,在上述领域有着天然的行动优势。相对而言,其他北极国家应对紧急事态的能力有限,因此在这些“软安全”领域保持与俄罗斯的合作是必要且有意义的。但由于国际形势的变化,上述机制的有效性一定程度上被削弱,甚至部分安全机制囿于国际形势的变化而陷入停滞状态,难以发挥应有的作用。北极国家、北约集团等国际行为体对建立北极新安全对话机制的态度不一,且存在较大分歧,短时间内难以形成常态化、制度化的安全对话平台,导致北极地区安全态势前景更加难测。
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文章来源：节选自《对峙与合作：北极安全态势分析》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2021年第4期
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作者：郭培清，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授，中国海洋发展研究中心研究员；厉召卿，中国海洋大学国际事务与公共管理学院博士