姜玉环等：BBNJ环评的国际法义务

BBNJ环评的国际立法建立在大量国际实践和国家实践基础上，是对国内环评规则和国际通行实践的国际法成文化过程。现有的环评相关国际法律文书和国际案例中所反映出的国际法意涵，对理解BBNJ环评立法的规则取向具有重要参考价值和实践指导意义。
一、BBNJ环评的国际法地位
( w1 u1 l5 n# g  b' x国际环境法中的环评规则诞生于国内法体系。自1969年美国首先建立了环评制度以来，迄今已有超过100个国家确立了环评国内规则。在国际层面，随着跨界环境污染问题的加剧，针对具有严重跨界环境损害风险的拟建项目实施环评的做法逐渐被一系列国际法律文书所确定，包括区域性条约《关于跨界背景下的环境影响评价公约》（简称《埃斯波公约》），多边国际条约《联合国海洋法公约》（UNCLOS）、《生物多样性公约》（CBD）、《联合国鱼类种群协定》、《防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋公约》（简称《伦敦公约》）及其《1996年议定书》、《关于环境保护的南极条约议定书》等，相关规定在各条约适用范围内为成员国确立了环评义务，对于环评理念被广泛接受后的国家实践起到了重要的推动作用。此外，联合国环境规划署（UNEP）、联合国粮食及农业组织（FAO）、国际海底管理局（ISA）、《生物多样性公约》（CBD）等国际组织或框架也制定多个环评相关自愿性准则，为国际环评规则的发展和形成统一、持续的国家实践提供了具体行动指导。然而，从上述国际文书来看，大多数条约仅规定了一般性环评义务，某些规定具体内容的条约缔约国数量有限，而其他多数“建议”、“指南”或“准则”文件缺乏强制性法律约束力，这就可能导致实践中各国对于国家管辖范围以外区域环评具体规范要求存在不同理解，这种不确定性会削弱环评的实际效用。因此，在缺乏统一公认的环评规范情况下，国际司法实践可以为新的BBNJ环评规则的形成和发展提供具有普遍意义的启示。
, q$ z! d4 t- L1 [国际司法实践从习惯国际法角度确认了跨界背景下进行环评的一般义务。国际法院在2010年“乌拉圭河纸浆厂案”中认定环评作为一个整体性规则已发展成为一般国际法，并指出制定环评规则的具体范围和内容属于国内法的自由裁量范围。国际法院在2015年“特定活动案”中进一步澄清了环评规则的基本要素，对于更广泛语境下的适用具有借鉴意义。国际海洋法法庭海底争端分庭在关于深海海底采矿的咨询意见中指出“法院在跨界情况下的推理可适用于对国家管辖范围以外区域有影响的活动，‘共有资源’同样适用于属于人类共同继承财产的资源”。这表明，国家管辖范围以外区域可视为国际社会的一种“共有资源”，活动的不利影响可能损害其他国家的利益，这种情况可视同于“跨界背景”。因此，对国家管辖范围以外区域可能产生影响的活动进行环评属于国际环评义务的一部分。
# ]7 g( S! a' V' E4 r2 }  ~6 _( {二、国际环评义务的基本特征
% P2 y9 {3 s' [% Q结合相关国际法律文书和国际司法判例，可以归纳出国际环评义务的基本内涵与特征：
第一，环评具有前置性，即活动发起国须在开展活动之前预测、评价可能造成的影响，以实现预防不利影响的目的，同时，是否在活动前适当履行了环评义务也是判断当事方是否有效履行防止严重跨界环境损害的适当注意义务的重要依据之一，这在纸浆厂案和特定活动案中得到了确认，也被诸多国际文书和国家法律所认可。
第二，环评需开展“双重评估”，活动发起国首先有义务开展初步风险评估，以确定是否存在严重损害的风险，只有在存在严重损害风险的情况下，国家才有义务进行环评，反之，则无此义务，这一判定过程属于环评的筛选阶段。然而，实践中确定“严重”损害的证据标准并不明确，主要依赖发起国自主判断，但是对其是否适当触发了环评义务仍然需要具备充分理由，判定标准的合理性及相关证据资料的可说明性对于确定是否有效触发环评义务以及履行适当注意义务至关重要。
4 L; p0 Q% J- [& m/ b4 e: S( w第三，环评以程序性义务为主，主要是一种程序或过程，《埃斯波公约》和《关于环境保护的南极条约议定书》明确将环评界定为一种国内程序。国际法院相关判例中也针对环评程序性义务进行分析，国家在相关实体义务上具有较大自由裁量权。在环评结果对活动决策的影响上，环评被认为是一种决策辅助工具，有助于提高环境因素在决策过程中的地位，从而使决策能够充分合理地执行，这表明了环评的程序性和实质性要素之间的关联性，但尚不足以支撑其构成决策的决定性因素。随着国际社会对环境保护的日益重视，未来也可能通过逐渐强化环评过程中的实质性义务以平衡国家利益和国际社会公共环境利益。
% u# V% i. V5 v- E5 R6 H6 @: N- h# x第四，环评与其他义务具有相关性，环评义务的产生与国际法上的预防义务和适当注意义务密切相关。环评义务首先是一项旨在防止重大环境损害的独立义务。同时，在跨界背景下，环评又被认为是支撑国际法中“不造成（重大）损害原则”和适当注意义务的一个程序性推论，如果环评确认存在重大跨界损害的风险，活动发起国又产生相应的通知潜在受影响国家并与之协商等相关义务。另外，环评义务还具有持续性特征，即在整个活动期间须持续监测可能产生的影响，既是对评估结果的验证，也是后续实施环境管理的依据，《埃斯波公约》还明确要求根据监测情况开展项目后分析。可见，环评既有其独立的义务属性，又与其他环境义务和管理过程密切联系。
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; E* L$ |  `3 x' _$ k文章来源：节选自《BBNJ国际协定环评规则制定中的焦点问题分析及中国应对》，原刊于《太平洋学报》2021年第5期
作者：姜玉环，自然资源部第三海洋研究所海洋环境管理与可持续发展研究中心助理研究员；张继伟，自然资源部第三海洋研究所海洋环境管理与可持续发展研究中心副主任、正高级工程师