康晓：多维视角下中国对南太平洋岛国气候援助

中国对南太平洋岛国气候援助是连接中国对外援助和全面参与气候变化全球治理两项外交政策的交点。2013年5月，中国国家主席习近平在会见斐济总理姆拜尼马拉马（Josaia Voreqe Bainimarama）时表示，中方支持斐方在能源安全、气候变化、海洋资源保护等问题上的合理诉求。斐济是南太平洋岛国主要国家，中国对其政策重点在该地区具有一定代表性。同年11月，中国国务院副总理汪洋在参加第二届中国-太平洋岛国经济发展合作论坛时指出：“中方将一如既往地支持岛国加快发展，并继续提供力所能及的帮助；......重视岛国在气候变化、可持续发展等问题上的关注，积极培育双方在清洁能源、海洋科研等合作的新增长点。”《中国应对气候变化的政策与行动2016年度报告》显示，中国在2015年与非洲、拉丁美洲、南太平洋地区的相关发展中国家在紧急救灾、农业抗旱、清洁能源开发等多领域实施技术合作，提供援助。实际上，中国早在形成完整的气候政策之前，就已经对南太平洋岛国开展了清洁能源援助。比如，2005年中国向巴布亚新几内亚东新不列颠省的约克公爵群岛提供了价值18万美元的风力发电机项目。2010年中国-太平洋岛国经济技术合作洽谈会就以“推广新能源，共同应对气候变化的挑战”为会议主题。2013年，在第二届中国-太平洋岛国经济发展合作论坛上，中国启动了对南太平洋岛国的环保合作，其中加大清洁能源产业援助是主要内容。从这些实践来看，清洁能源已经成为中国对南太平洋岛国气候变化援助的重要领域。由此也产生了一个问题，清洁能源主要作用是减少能源消费大国的温室气体排放，但南太平洋岛国的经济和人口规模都较小，产生的温室气体排放总量和占全球的比例本来就很小，那么使用清洁能源对全球减排的作用也是有限的。换言之，尽管使用了大量清洁能源，它们面临的首要威胁，即气候变化带来的海平面上升和极端天气并没有因此而减弱。从国际社会层面来看，气候融资问题是南太平洋岛国的迫切需要。但是，无论国际社会对南太平洋岛国援助清洁能源还是资金，都需要后者有较强的产业能力和国家治理能力作为支撑，使援助资源得到合理使用，而这种能力正是南太平洋岛国欠缺的。因此，如何运用多维度的视角将中国的国内发展与南太平洋岛国在应对气候变化中的需求紧密结合起来，以中国的发展帮助南太平洋岛国提升应对气候变化的整体能力，实现双方在气候援助中的双赢，这是本文期待探寻的问题。

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在应对气候变化的威胁方面，除了海平面上升的首要威胁外，南太平洋岛国的需求是多元的。姚帅的研究认为，由于南太平洋岛国的温室气体排放量占全球比重很小，所以适应气候变化是其最重要的援助诉求，涉及领域十分广泛。为此，他对如何改进中国向南太平洋岛国援助提出了若干建议。

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这些研究对本文写作有直接启发，但需要进一步细化。比如，首先，能否对南太平洋岛国在应对气候变化中的多元需求进行不同维度的分类，由此使中国的援助更具针对性。其次，已有的研究较少涉及究竟应该如何以最为简洁有效的方式，在短期内帮助岛国应对海平面上升的燃眉之急。再次，已有研究较少涉及中国如何帮助南太平洋岛国的支柱产业——旅游业适应气候变化的问题，而如何提升旅游业在气候变化中的适应能力恰恰是太平洋岛国适应气候变化的物质基础。最后，已有研究涉及到中国应该帮助岛国提升应对气候变化的政府治理能力，但较少涉及具体领域和方式，本文认为，援助培养应对气侯变化的国家治理人才和提升应对气候变化的城市规划能力应该是其中的重点。

另外，现有研究较少将中国自身需求与对南太平洋岛国气候援助紧密结合起来。这一问题的本质在于中国对南太平洋岛国的气候援助属于南方国家间的援助，与北方国家对南方国家的援助不同。庞珣在研究金砖国家外援合作中认为，南方国家间的援助属于水平范式的援助，援助国在考虑受援国发展需要的同时，也兼顾受援国能够为援助国自身发展带来的有利条件，如市场、投资和能源等。中国对南太平洋岛国的气候援助属于南南国家间的水平援助范式，因此，中国需要思考如何在援助中既满足岛国应对气候变化的需求，又能满足中国的气候政策目标。在此过程中，可能出现的问题是国际社会，包括岛国对中国援助动机的担忧。对此，周方银认为，中国对岛国的援助应该更清晰地阐明援助目标、方向和原则，避免岛国对中国相关援助的意图和目标产生不必要的误解。本文同意此观点，并尝试从气候援助领域探讨其可能性。由此出发，中国对南太平洋岛国的气候援助需要运用多维视角，首先明确岛国在中国气候政策中的多维定位，然后明确这些国家在应对气候变化中的多维需求，两相比较，将中国转变发展方式的国内成果外溢为国际公共产品，与南太平洋岛国的需求对接，实现双赢。

一、南太平洋岛国在中国气候政策中的多维定位

中国的气候政策是指关于中国在应对气候变化过程中形成的整体政策目标和政策手段的集合，分为对内和对外两个部分。对内气候政策主要是加快发展方式转型，形成中国特色的低碳经济模式，提升中国经济发展质量，实现经济与环境的深度融合。对外气候政策主要是全方位参与气候变化全球治理，在各种层面应对气候变化的国际谈判中团结发展中国家，表达中国的气候政策立场，提升话语权，参与气候治理规则制定，积极落实应对气候变化的国际合作协定，抢占全球气候治理和低碳经济竞争的战略制高点，树立负责任大国的形象，维护好自身和发展中国家的整体利益。

总体来看，中国气候政策的内外两方面是一个整体，不可分割。国内发展方式转型能够为中国参与国际谈判提供物质基础和政策倡议的依据，国际谈判获得的规则制定权和话语权能够为国内发展方式转型争取更加宽松有利的国际环境。在这一内外联动的政策体系中，对外气候援助是实现中国气候政策目标的重要手段之一。自新中国成立以来，对外援助就是中国外交的重要内容。改革开放以来的中国对外援助，在继承国际主义、不干涉内政等基本原则的基础上，进一步发展为更多以市场机制为依托的共同发展战略，其中以中非新型战略伙伴关系为典型代表，从“授之以鱼”到“授之以渔”，重在提升非洲国家发展能力，而不再是简单的给予帮助。在此过程中，“中国对外援助探索了借重市场力量履行社会主义国际主义义务的道路，树立了率先发展生产力、改善人民生活、实现社会平等与和谐的理念。中国的发展观和发展援助方式正在通过对外援助的渠道对发展中世界产生前所未有的影响。”

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气候援助是中国全面参与气候变化全球治理以后向对外援助政策注入的新内容。应对气候变化问题的本质是发展问题，所以气候援助与官方发展援助有共通之处，但又有区别。经合组织发展援助委员会（Development Assistance Committee，简称DAC）将官方发展援助定义为以官方机构，包括中央和地方政府，或者由其执行机构提供的，旨在促进发展中国家经济发展和福利的行为，其中无偿援助至少占到25%（以10%的贷款基准利率计算）。气候援助的目的也是促进发展中国家的经济社会发展和福利提升，但需要围绕如何提升受援国低碳发展能力展开，而不是简单的促进经济增长。冯存万认为，气候援助对于中国外交的意义在于完善与补充中国气候外交体系、拓展与丰富中国对外援助模式、增强南南合作，推进建立国际新秩序三个方面。对南太平洋岛国的气候援助是中国这一整体气候援助政策的一部分，因此既要延续中国对外援助的传统，又要满足中国气候政策整体目标，同时还要有针对性地提升南太平洋岛国应对气候变化的能力。统筹考虑这些因素，南太平洋岛国在中国气候政策中的多维定位体现在以下几个方面。

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第一维度，维护全球气候谈判中发展中国家集团的团结。中国与南太平洋岛国同属全球气候谈判中的中国加七十七国集团，但分歧逐渐显现，主要是在气候变化全球治理总目标上，是把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2°C之内，还是1.5°C之内。中国坚持前者，依据是中国的发展中国家属性，中国在2030年以前还需要保持中高速经济增长，因此必须为经济发展留有一定的碳排放空间。根据联合国政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panelon Climate Change，简称IPCC）第五份报告的研究，中国如果能很好地落实转变发展方式战略，在2030年目标基础上更快脱碳，那么中国中长期发展路径将有望满足全球2°C温升目标要求。可见，对于中国而言，达到温控2°C的目标已需要付出较大努力，如果国际社会以2030年全球温控1.5°C作为目标，那么将对中国的发展利益造成较大损害。但是，太平洋岛国认为温控2°C目标无法及时有效应对气候变化对其带来的“灭顶之灾”，因为在此目标下海平面上升的速度依然会较快淹没其国土。在2009年哥本哈根气候大会谈判的最后时刻，图瓦卢总理阿皮塞·伊莱米（Apisai Ieiemia）就曾宣布他的国家不会在任何超过1.5°C升温幅度的协议上签字。中国与岛国的目标分歧不利于发展中国家在全球气候谈判中保持团结。为缓解这一分歧，中国需要在坚持温控2°C目标基础上，加大对南太平洋岛国的气候援助，提升其适应气候变化威胁的能力，使其减少对威胁的担忧，增强应对威胁的信心，感受中国负责任的气候政策。

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第二维度，体现中国对《巴黎协定》的严格履约。《巴黎协定》有多处条款涉及岛国对气候变化威胁的关切，并指出国际社会应采取的措施。比如在应对气候变化的总体目标上，第二条第1款（a）项规定，“把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2°C之内，并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5°C之内，同时认识到这将大大减少气候变化的风险和影响。”从只提2°C到“努力”实现1.5°C目标，这是对岛国诉求的最直接回应。关于资金援助问题，第九条第4款规定，“提供规模更大的资金资源，......尤其是那些对气候变化不利影响特别脆弱和受到严重的能力限制的发展中国家缔约方，如最不发达国家，小岛屿发展中国家的优先事项和需要......”第9款规定，“为本协定服务的机构，......应旨在通过精简审批程序和提供进一步准备资助发展中国家缔约方，尤其是最不发达国家和小岛屿发展中国家，来确保它们在国家气候战略和计划方面有效地获得资金。”虽然提供资金主要是发达国家义务，但《巴黎协定》第九条第2款仍然“鼓励其他缔约方自愿提供或继续提供这种支助”。在这一条款下，中国将进一步落实对南太平洋岛国气候援助的已有承诺。同时，中国提出建立的南南气候变化合作基金作为合作机构，也将协助落实《巴黎协定》资金条款。

第三维度，落实中国海上丝绸之路南线规划。2014年11月，习近平主席对斐济进行正式访问，开启了中国对南太平洋地区外交的新阶段。2015年3月，中国国家发改委、外交部、商务部经国务院授权联合发布“一带一路”规划，明确指出“21世纪海上丝绸之路重点方向是从中国沿海港口过南海到印度洋，延伸至欧洲；从中国沿海港口过南海到南太平洋。”可见，南太平洋岛国被纳入中国这一重大发展规划之中。根据规划内容，“一带一路”合作重点中的能源基础设施建设、拓展贸易投资领域、推进新兴产业合作、优化产业链布局、加强科技、教育培训合作等内容，都是中国对南太平洋岛国气候援助的可行领域，是习近平主席提出的深化与斐济及其他南太平洋岛国合作领域的具体化。因此，加大对南太平洋岛国气候援助是落实海上丝绸之路南线规划的具体内容。

第四维度，以中国国内发展方式的外溢实现国际公共产品供给。国内公共产品与国际公共产品的关系是国际关系研究的热点。当单一国家提供国际公共产品时，其来源往往是该国国内长期实践的制度形式。比如美国在二战后主导建立的联合国、关贸总协定、世界银行、国际货币基金组织等国际机制，很大程度上源于其国内自由民主协商、市场经济以及金融对经济发展的支撑作用等制度设计和价值观念。这些因素在美国的崛起过程中起到了基础性作用，于是当美国成为唯一超级大国以后，便将这些制度和价值观念推广到国际社会，形成了国际公共产品，同时也成为美国超级大国地位的制度保障。中国是快速成长的发展中国家，同样将提供国际公共产品作为国际责任，其方式之一就是将国内成功的发展方式外溢到其他发展中国家。南太平洋岛国发展水平普遍较为落后，又面临气候变化威胁，陷入如何兼顾二者的困境。中国通过改革开放取得了巨大发展成就，不仅包括经济领域，还包括制度建设、经济规划、产业政策、人才培养，科技研发等综合国家能力的显著提升，这正是南太平洋岛国在可持续适应气候变化威胁中紧迫需要的。因此，对南太平洋岛国实施气候援助，以中国经验帮助其提升应对气候变化的综合国家能力是中国提供国际公共产品的途径之一。

二、南太平洋岛国应对气候变化的多维需求

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对外援助本质上是帮助受援国解决发展问题，类似于国内政治中的扶贫。为全面建成小康社会，中国领导人提出“精准扶贫”概念，习近平同志将其概括为“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”，其内容可以理解为精准化、分批分类和精神脱贫三种理念。在对外援助中，同样需要“精准援助”的理念，这首先需要找准受援国的需求。

应对气候变化的基本思路是发展低碳经济，以减少人类活动导致的温室气体排放。但这里存在一个多样性与同一性的辩证关系，同一性是全球温室气体的共同体责任，多样性是不同国家在减缓和适应气候变化威胁的侧重点不同。气候变化涉及全人类命运，是典型的全球性问题，而且根本原因是人类活动导致的温室气体排放，因此，应对这一威胁，国际社会必须按照“共同但有区别的责任原则”共同行动，其中包含两层含义：一方面，单个国家削减温室气体排放无法有效应对这一威胁，必须要国际社会共同努力，分摊各自减排责任。另一方面，由于不同国家产生的温室气体排放总量不同，因此削减排放对有效应对气候变化的效果不同，这决定了不同国家在气候变化全球治理中扮演的角色和需求并不一样。根据研究，岛国2007年碳排放是1950年的18倍，年均增速5.2%，排放增长明显。但与其他国家相比，岛国碳排放水平明显偏低，美国多年平均排放是岛国联盟的78.86倍，1990年前是其96.65倍，最高是其258倍。2009年，中国碳排放量是岛国联盟的36.85倍，近十年平均排放量是岛国的29.06倍。与全球碳排放总量相比，岛国排放量占比较小，最高年份不到全球的0.7%，多年平均占全球的0.46%。从排放总量看，岛国排放增长较快，年均增长率为5.1%，但从所占全球比例看增长率较为缓和。从整个时间段看，岛国排放总量占全球比例年均增长率为2.2%；1950年至1997年所占比例的年均增长率为3%。新世纪第一个十年里，岛国排放总量占全球比例呈下降趋势，年均下降为1.2%。

从数据可以看出，岛国对全球温室气体排放的贡献非常低，因此以清洁能源替代传统能源，减少温室气体排放并非南太平洋岛国在应对气候变化中最为急切的需求。既然如此，中国在对南太平洋岛国进行气候援助前，应当对其在应对气候变化中的需求进行准确定位，概括起来可以分为三个密切相关的维度。

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第一维度是生存需求。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）颇具影响力的《2007年气候变化综合报告》就已经对岛国面临的气候变化威胁进行了详细描述，包括海平面上升会加剧洪水、风暴潮、侵蚀以及其他海岸带灾害，进而危及那些支撑小岛屿社区生计的至关重要的基础设施、人居环境和设施。海岸带环境退化会影响当地的资源。到本世纪中叶，预计气候变化会减少许多小岛屿的水资源。预计在较高温度条件下会增加非本地物种入侵的发生。根据2012年的《太平洋岛国地区气候评估》的智库报告研究显示，该地区正在遭受的气候变化威胁主要包括，除了在密克罗尼西亚西部地区略微增长以外，整个太平洋岛国地区都会出现全区域的降雨量减少。同样在全区域范围内，气候变化导致的极端天气的频度和强度都在增加。干旱次数更加频繁，持续时间也更长，热带气旋的数量在减少。太平洋海岛的居民和物种的分布在发生变化。海水温度在上升，海洋酸性也在发生变化。

由于南太平洋岛国特殊的地理位置，海平面上升和海洋环境改变对其带来的首要威胁可能是国土面积被大幅淹没，这决定了它们在应对气候变化时的首要需求是谋求在新环境下的生存。这就是为什么历次《联合国气候变化框架公约》缔约方大会以及其他重要国际气候会议上，岛国代表都会极力呼吁国际社会尽快采取措施应对气候变化的原因。“因为气候变化关乎一系列岛国国家的生死存亡，必须放在今天全球性问题的首要位置来加以应对。”正因为如此，斐济成为第一个批准《巴黎协定》的国家。因此，中国应该在气候援助中把南太平洋岛国对生存的需求放在第一位，这也是缓解双方全球气候谈判中分歧的有效方式。

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第二维度是产业需求。在缓解生存压力以后，南太平洋岛国仍然需要在新的环境下发展经济，改善民生，这就必须具有适应新环境的产业发展能力。海洋经济是岛国赖以生存的根本，但由于气候变化对海洋环境的改变，岛国以渔业和旅游业为主要内容的海洋经济环境也会随之发生变化。

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联合国政府间气候变化专门委员会的《2014年气候变化综合报告》研究显示，在气候变化威胁下，海洋生物多样性的减少将对渔业持续产出率及其他生态系统服务带来挑战（高信度），尤其是在低纬度区域（高信度）。......气候变化会进一步加剧过度捕鱼和其他非气候压力源的威胁（高信度）。气候和非气候因素对珊瑚礁的影响将会侵蚀栖息地、将海岸线更多地暴露给海浪和风暴、对渔业和旅游业至关重要的环境特征也将进一步恶化（高信度）。一些地势低洼的发展中国家和岛国预计会受到非常大的影响，所造成的损失和适应所需成本将会占到其国内生产总值的几个百分点。

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根据这份报告的判断，随着较快的气候变化发展速度，海洋生物多样性下降（中等信度）适应方案限于降低其他压力（主要是污染）和降低来自海岸人类活动的压力，如旅游和捕鱼。最新的研究表明，海洋变暖的速度比之前的预计快了13%。海洋已经吸收了由于温室气体产生的90%的热量，其中大部分位于海洋表面。在最近的六十年里，海洋变暖的速度在加快，自1992年以来速度增加了2倍，这在总体上对太平洋岛国带来了不利影响，主要是海洋酸化和珊瑚礁的大量死亡。而珊瑚礁则是渔业和旅游业的重要资源。

可见，一方面，岛国的旅游业和渔业等人为活动加剧了气候变化对海洋环境的改变，另一方面，气候变化对海洋环境的改变，又对岛国赖以生存的旅游业和渔业带来了冲击。这种气候与人类活动的恶性循环是岛国面临的两难困境。然而，研究同样表明，虽然全球低纬度渔场将出现再分布甚至减少，同时全球渔场的捕鱼量有下降趋势（中等信度），沿海低纬度地区的贫困度上升，但这在一定程度上会被水产养殖和海洋空间规划的发展以及增强的工业化捕鱼抵消。这说明，破解这一两难困境的方法必须是提升岛国的产业能力，运用更加先进的技术和科学的规划，使旅游和渔业这两项岛国的支柱产业能够适应气候变化改变的海洋环境。这就需要援助国从融资、产业对接、技术研发等多个领域统筹实施对南太平洋岛国的气候援助。

第三维度是治理需求。满足生存需求和产业需求的前提必须要有相应的国家治理能力，这也是南太平洋岛国面临的提升国家治理能力方面的需求。国家治理是指国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家范围内，对社会公共事务的合作管理，它的目的是增进公共利益，维护公共秩序。南太平洋岛国在应对气候变化时面临的主要国家治理问题是科学的城市规划，即如何在薄弱的城市化基础上使城市生活和产业能更好地应对气候变化威胁，这是这些国家最重要的公共利益之一。南太平洋岛国城市化程度不高主要表现在人们对城市概念的认识较为模糊；城市发展缺乏有法律保障的规划指导；城市的发展对整个国家经济和社会发展的拉动作用有限；城市管理水平低下，滋生的社会问题较多。这就更需要科学的指导和投资帮助他们在较短时间内提升城市规划水平。而从长期来看，这种规划能力的提升还必须有相应的人力资本支撑，而这又受制于气候移民带来的人才流失。

生存需求和产业需求的满足，都需要以人力资本为核心的国家治理能力的提升。南太平洋岛国在气候变化威胁下面临的生存和产业困境都属于国家公共事务，需要足够的人力资本提升国家对自然和经济资源的治理能力。但这种人力资本又不局限于公共部门，因为国家治理是公私部门中多元行为体合作完成的，因此，这些国家需要同时在公私部门培养能够应对自然环境变化的国家治理人才，而目前靠其自身很难完成这一任务。这就需要对其进行气候援助的国家有针对性地加大人力资源培训力度，从根本上提升它们应对气候变化威胁的国家治理能力。

总之，以“精准援助”的概念对南太平洋岛国进行气候援助，就是要首先找准这些国家在应对气候变化时的需求，而不是以其他国家适应气候变化的做法简单复制。以此为标准，可以概括出南太平洋岛国面临着适应气候变化的生存、产业和治理三个紧密联系的需求维度。三者并非由近及远的关系，而是环环相扣，必须同时满足。在气候变化改变环境后生存下来，是这些国家产业发展的基础。反之，产业发展能力的提升可以更好地改善它们的民生。而国家治理能力的提升则将从宏观层面提升南太平洋岛国的生存和产业发展能力，并使之具备可持续的自我适应能力。以此三个维度需求为框架，中国对南太平洋岛国的气候援助也应该进行多维思考，将对其“精准援助”与自身发展结合，实现双赢。

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三、中国对南太平洋岛国的多维气候援助

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中国对南太平洋岛国的多维气候援助，就是要把南太平洋岛国在中国气候政策中的多维定位，与南太平洋岛国自身在应对气候变化中的多维需求结合起来。前者包括中国需要缓和与岛国联盟在全球气候谈判中的矛盾，团结发展中国家谈判集团，严格履行气候变化《巴黎协定》中与岛国的相关条款，落实21世纪海上丝绸之路南线规划，以及以自身发展经验促进南太平洋岛国发展，提供国际公共产品。后者包括岛国在应对气候变化中的生存需求、产业需求和能力需求。由于中国是援助方，因此将二者结合起来的途径首先是挖掘中国在发展规划中与南太平洋岛国应对气候变化有关的内容，具体来看主要是海洋经济和低碳经济。以此二者为纽带，就能实现双方在应对气候变化中的双赢。

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生存是南太平洋岛国应对气候变化需求的第一维度，也是该群体在全球气候谈判层面与中国发生分歧的主要原因。中国对其气候政策的第一维度是维护发展中国家谈判集团的团结。将岛国的需求与中国的气候政策结合起来，帮助岛国应对海平面上升等环境变化带来的生存威胁应该是中国对其气候援助的首要内容。气候变化带来的海平面上升是南太平洋岛国面临的首要生存威胁，与此类似的还有印度洋的马尔代夫。为此，马尔代夫通过修建人工岛，以抬高国土面积的方式应对危机。比如胡鲁马累人工岛项目，海拔3米，比首都马累高出海面一倍，即使海平面上升1米仍能应对。中国在对南太平洋岛国气候援助中可以参考此类做法，既可以凭借中国强大的工程能力帮助其修建海拔更高的人工岛，也可以在现有地理环境下抬高部分区域的海拔，将当地居民房屋搬迁其上。这种思路还可以应对气候变化带来的岛国城市防洪。因为岛国的许多城市规划都紧挨海岸，在气候变化背景下，这些城市容易因为台风等极端天气遭受洪涝灾害。根据联合国大学环境与人类安全研究所发布的《2016年世界风险报告》，在“暴露于自然灾害风险指数”的排名中，太平洋岛国瓦努阿图、汤加高居第一和第二位，所罗门群岛和斐济也分列第十三和十四位。全球“最具风险国家指数”综合排名中，瓦努阿图和汤加同样位居前两位，所罗门群岛和巴布亚新几内亚分列第六和第十位。这些岛屿国家受到海平面上升和台风增加的双重破坏影响比较严重。2015年，太平洋岛屿所遭受的台风，在数量和强度方面都是超记录的。其中，台风“帕姆”是有史以来南太平洋最强的5类台风，造成瓦努阿图城市基础设施大面积的严重破坏。这一次台风距离上一次发生在斐济的5类台风“温斯顿”还不到一年的时间，当时“温斯顿”台风造成42人死亡，5万余人流离失所。因此，南太平洋岛国在应对气候变化时应该改变城市发展思路，将一些重要城市和设施搬迁到更加安全的地区。

可见，相比于产业培育和国家治理能力提升，修建人工岛和进行城市搬迁是最能直接帮助南太平洋岛国缓解气候变化威胁，满足生存需求的援助方式，可以起到立竿见影的效果。与此同时应该看到，人工岛建设和城市搬迁并非是孤立的，而是建立一个新的生存和发展空间，会带来新的产业、交通、能源和生活设施。因此，中国在援助岛国建设人工岛和城市搬迁的过程中，可以同时帮助其修建包括港口在内的基础设施，既可以提升其对外运输能力，又可以为21世纪海上丝绸之路的南线通道增加支点。

产业能力的提升是南太平洋岛国应对气候变化的第二维度需求，这与中国海上丝绸之路南线规划的落实和通过中国发展方式外溢向世界提供公共产品两个维度的气候政策定位都息息相关。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》指出，“基础设施互联互通是‘一带一路’建设的优先领域”，其中特别要“强化基础设施绿色低碳化建设和运营管理，在建设中充分考虑气候变化影响。”要“推动新兴产业合作，按照优势互补、互利共赢的原则，促进沿线国家加强在新一代信息技术、生物、新能源、新材料等新兴产业领域的深入合作，推动建立创业投资合作机制。”要“加强旅游合作，......联合打造具有丝绸之路特色的国际精品旅游线路和旅游产品，......推动21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作。”

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港口建设、包括海上旅游和渔业在内的海洋经济正是南太平洋岛国的支柱产业。南太平洋岛国因为独特的地理环境，其产业发展主要依赖海洋，渔业资源丰富，但渔业能力有待提升。比如汤加渔业资源较丰富，但当地渔业公司设备落后，管理水平低。2014年，汤加设立渔业发展和出口基金，鼓励渔业开发。受此影响，汤加渔业产值平稳恢复，2015年渔业产值同比增长8%，但仍仅占总产值的2.4%。围绕海洋展开的旅游业是南太平洋岛国另一主要产业。比如斐济，旅游收入是其最大的外汇收入来源。2015年其旅游收入占GDP比重为37%，全国在旅游部门工作的人口占就业人数的15%。旅游业是萨摩亚主要经济支柱之一和第二大外汇来源，萨摩亚政府致力于发展旅游硬件设施及其他与旅游相关的行业。旅游业也是瓦努阿图的支柱产业之一和最大的外汇收入来源，产值约占国民生产总值的三分之一。

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同时，根据国际可再生能源机构（The International Renewable Energy Agency，简称IRENA）对斐济、马绍尔群岛和瓦努阿图分别进行的可再生能源预备状况评估显示，这三个国家由于主要由珊瑚礁和火山岛组成，所以拥有丰富的太阳能资源，特别适合发展分布式光伏发电项目。这三国已经意识到这一点，并采取了相应措施。比如瓦努阿图制定了《国家能源路线图（2013—2020）》，力争在2030年实现100%的新能源发电供给。同时，其在此目标下又设立了五个子目标：可获得能源供给、负担得起的能源供给、安全可靠的能源供给、可持续的能源供给、绿色增长型能源供给。

考虑到南太平洋岛国在全球温室气体排放中的比例过于微小，单纯发展可再生能源产业不能提升岛国适应气候变化的能力。因此，如何以中国的经验和技术将港口建设、渔业和海上旅游业等为主的海洋经济与清洁能源为主的低碳产业结合，是未来中国对岛国进行气候援助需要重点投入的领域。

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总体来看，南太平洋岛国产业结构较为单一，产业发展能力不足，从传统经济向现代经济转型过程缓慢而艰难。不合理的国际经济政治秩序更使这些国家只能处在国际分工体系的边缘地带，在金融危机中得不到国际金融机构和发达国家的照顾，资本流出加剧，资金严重短缺，经济每况愈下。气候变化带来的自然环境改变使岛国的经济困境雪上加霜，这比单纯的陆地面积缩小对当地居民的威胁更大。对此，中国对南太平洋岛国的援助不能相互孤立，而应该将气候援助融入其整体产业发展中去，并以中国海洋产业发展带动岛国海洋产业发展，帮助其提高气候变化背景下的海洋产业发展能力，实现海洋经济与低碳经济的深度融合。

海洋经济是21世纪的重要产业领域，其特点是将占地球表面四分之三的庞大海洋资源与经济发展紧密结合，是人类环境保护与经济发展的重要连接点。中国将海洋经济作为发展方式转型的重要内容和推动力，在《全国海洋经济发展“十三五”规划》中明确写入“促进海洋产业低碳发展”，包括“加快海洋产业能耗结构调整，鼓励发展低耗能、低排放的海洋服务业和高技术产业。”以此为契机，中国可以在提升自身海洋经济技术的同时，向岛国援助包括渔业技术在内的新技术和设备，帮助其提升海洋产业能力。同时，清洁低碳，绿色发展是中国21世纪海上丝绸之路的重要原则，其南线通道因为连接以旅游业为主的南太平洋岛国而尤其能体现这一原则。海洋旅游业是符合“双低”标准的典型海洋服务业，《全国海洋经济发展“十三五”规划》中明确表示要“适应消费需求升级趋势，发展观光、度假、休闲、娱乐、海上运动为一体的海洋旅游，”包括“发展邮轮经济，拓展邮轮航线。”未来可以尝试的做法是，拓展中国与南太平洋岛国间的邮轮航线，打造中国到南太平洋旅游新通道，以邮轮经济为纽带，促进中国和岛国双方的海洋旅游产业发展。在此过程中，打造岛国低碳化的港口、岛内交通和酒店设施建设，因地制宜利用当地清洁能源，同时更新邮轮燃料，减少海上交通碳排放，实现旅游业与应对气候变化双赢。

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国家治理能力提升是南太平洋岛国应对气候变化的第三维度需求，同时也是中国多维气候政策中履行《巴黎协定》的要求。《巴黎协定》关于岛国应对气候变化能力建设的第十一条第1款规定，“本协定下的能力建设应当加强发展中国家缔约方，特别是能力最弱的国家，如最不发达国家，以及对气候变化不利影响特别脆弱的国家，如小岛屿发展中国家等的能力，以便采取有效的气候变化行动，其中主要包括执行适应和减缓行动，并应当便利技术开发、推广和部署、获得气候资金、教育、培训和公共宣传等，以及透明、及时和准确的信息通报。”

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新的生存环境和产业发展都需要岛国自身治理能力的提升，其中的关键问题是适应气候变化的城市规划及其人才培养。现代城市是现代经济的物质载体，同时也是温室气体的主要排放源，沿海城市更是气候变化威胁的主要受害者。城市发展与气候变化的发生和应对都息息相关，因此以气候变化为约束的低碳城市规划是人类可持续应对气候变化的主要途径。低碳城市规划将拥有不同目标和需求的社会群体、经济系统、基础设施和实体空间，通过低碳城市规划理念、低碳城市规划指标体系、低碳城市规划方法和规范方案的公众参与等，实现低碳城市社会“共识”的追求。“没有可持续的城市主义，就无法应对气候变化和能源的挑战。”

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因此，中国对南太平洋岛国气候援助的最高层次，应该是帮助他们进行适应气候变化的城市规划。由于岛国国土面积有限，所以城市规划的核心是充分利用土地空间，实现气候变化约束下的城市空间转型，这与其产业发展密切相关。首先，不同的空间组织形式产生不同的经济活动效率。其次，合理的空间布局将减少经济活动的外部负效应。再次，不同属性的空间适于布局不同类型的产业。最后，腹地的拓展助推中心城市产业结构的高级化。

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中国正在经历高速城市化进程，低碳化和沿海城市如何提升应对气候变化威胁的能力是这一过程中的关键环节。一些东部沿海城市在探索低碳经济道路方面积累了部分经验，并已经扩散至国际社会。比如江苏省镇江市的低碳发展经验就在巴黎气候大会上得到展示并获得认可。以此为基础，中国可以将自身在规划低碳城市和沿海城市应对气候变化威胁方面的经验传授给南太平洋岛国。包括更能抵御极端天气的旅游业资源布局和城市基础设施建设，更安全的港口安全防护设施，全国城镇联网的极端天气应急信息系统，为沿海城镇设计更科学的潮汐能设施等。具体途径可以是派专家直接指导，企业直接援助建设，但更重要的是为其培养能够掌握这方面理论和能力的人才。可以考虑由中国政府，或者南南气候变化合作基金，以及习近平主席在金砖国家领导人厦门峰会上宣布的，向南南合作援助基金增资5亿美元中专门设立南太平洋岛国气候变化专项奖学金和奖教金，吸引这些国家的优秀师生来中国学习相关知识。同时，邀请其相关部门的公务人员来中国政府相应部门交流学习。另外，通过人文交流，在岛国普通居民中积极宣传气候变化的威胁和应对方式，增强这些国家公民应对气候变化的共识和能力。对城市规划能力提升的援助要与对生存需求和产业需求的援助紧密结合。因为建设人工岛和城市搬迁的生存需求和增强产业发展能力的需求，本身就是城市规划的一部分。反之，新的城市空间设计本身也是为了减少气候变化带来的海平面上升和极端天气的危害，并实现产业的合理发展。因此，中国对南太平洋岛国三个维度的气候援助要从综合的视角统筹规划和实施，不能孤立为之。

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四、结论

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气候变化问题不同于普通环境问题，其本质是发展问题，广泛涉及外交领域的全球气候谈判，经济领域的低碳产业发展、农业领域的粮食安全，贸易领域的碳关税等问题，所以在联合国、世界银行、国际粮农组织和世界贸易组织等全球多边机制中都设有专门的气候变化项目，这本身就是在运用多维视角来应对气候变化给人类带来的多维挑战。以多维视角思考中国对南太平洋岛国的气候援助，同样需要中国加强与该区域国际组织的对话与合作，以此加深中国对该区域国家应对气候变化多维需求的理解。太平洋岛国论坛是该区域的重要多边机制，中国与其保持了长期合作关系，定期派特使参加对话会。该论坛现设有外交部长、经济部长和贸易部长会议，未来中国可以尝试的做法是，派出更多的气候问题专家与论坛的三个部长会议深入接触，就气候变化领域涉及南太平洋岛国的外交、经济和贸易问题进行多维对话，为中国政府制定更加精准的南太平洋岛国气候援助政策提供参考。

文章来源：太平洋学报 2017年9月 第25卷 第9期
5 m/ z9 D+ x( }作者：康晓（1983—），男，湖北武汉人，北京外国语大学国际关系学院副教授，北京外国语大学区域与全球治理高等研究院太平洋研究中心高级研究员，主要研究方向：全球治理与中国外交。
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