刘磊：关于扩展中非海上安全合作的策略思考

目前中国参与非洲海上安全保障的主要方式是在亚丁湾海域单独或联合护航与他国进行海上联合军事演习。这些联合行动主要是发生在中国与其他域外大国（美、欧、印、日等）之间，中国与非洲当地国家间的海上安全联合行动还非常少。随着中非关系的进一步密切和“带一路”议向非洲的扩展，在中非海上安全合作方面，中国可以从以下几个方面采取进一步的措施和行动。
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一、与非洲国家协作扩大护航编队规模与行动范围

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随着中国“21世纪海上丝绸之路”向非洲延伸，中国在非洲大陆及周边地区的海外利益必然增加，海外公民、公司企业、商船、渔船等数量会持续增加，活动范围扩大。同时，中国海军力量也在不断壮大，中国政府有必要考虑在3艘舰艇编组的护航舰队规模基础上予以扩大，派遣分舰队，使编队舰艇总数提升到5－6艘。这样，既可以提升和扩大中国海军远洋行动的锻炼水平和机会，还可以扩大中国政府对非洲及周边区域海外利益的保护能力和范围。2－3艘舰艇固定在亚丁湾、索马里这一靠近中东北非地区的海域执行既有任务，另外2－3艘可在西印度洋经好望角到几内亚湾的海域机动。在这一过程中，中国可在非洲西海岸适时寻找建立第二个后勤基地的机会，并随时做好保护中国海外公民及资产安全或执行国际人道主义救援任务的准备。

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其次，中国海军扩展在非洲海上行动的同时，不要简单固守于海上。鉴于中国正在向包括南北苏丹、刚果（金）、利比里亚、马里等多国派地面维和部队，中国海军完全可与中国地面军事力量保持密切联系，建立相互支援的运行机制且有紧急事态，可协调行动，相互支援。这样既能更好确保自身安全，又能更好地执行维和任务。从地理位置来看，南北苏丹靠近亚丁湾，刚果（金）、利比里亚和马里靠近几内亚湾。而2016年5月31日晚，中国驻马里维和部队袭，足以说明当地安全形势的严域，因此，中国向几内亚湾扩充舰艇编队是必要和可行的。

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最后，在扩大本国舰队规模的同时，中国政府和军方要适当创造机会乃至某种机制，与非洲沿海国家的海军定期进行联合训练、巡航和护航，或者帮助它们创建足以进行联合行动的海军力量。总之，中国需要有自信和勇气，以国际法为规范，以非洲当地国家为依托，以多种形式动用海上军事力量为“海上丝路”向非洲的延伸和运营提供安保服务，既能保护非洲当地海城安全，也能保护中国在非洲的海外利益。

二、中国要从海洋方向开辟对非安全援助及合作新领域

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2015年12月5日， 中非合作论坛约翰内斯堡峰会暨第六届部长级会议通过了《中非合作论坛约翰内斯堡峰会宣言》和《中非合作论坛－ 约翰内斯堡行动计划》。《中非合作论坛－约翰内斯堡行动计划》表示， 参与方将“ 决心本着《中非合作论坛约翰内斯堡峰会宣言》精神， 共同建立并发展政治上平等互信、经济上合作共赢、文明上交流互鉴、安全上守望相助和国际事务中团结协作的全面战略合作伙伴关系。”其中“安全上守望相助”是中非全面战略合作伙伴关系的重要组成部分， 中方要借助中非约翰内斯堡峰会的成果， 抓紧落实已有的中非安全合作政策承诺， 并逐步向海上方向扩展。

2016年4月27日，中国常驻联合国代表刘结一在联合国安理会几内亚湾海盗问题公开辩论会上的发言就提出，“在尊重几内亚湾沿岸国家主导权的前提下， 帮助相关国家加强反海盗能力建设，……帮助沿岸国家加强海上安全部队培训，提高联合执法、监测等行动能力。”

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目前，中国对非军事援助与合作主要集中在地面维和、军警培训等领域，海军军事援助比重不大。中国政府和军方有必要借机考虑扩大对非洲某些关键的沿海国家（如尼日利亚、安哥拉、坦桑尼亚等）的海军军备出口， 辅之以相应技术、装备和训练的援助。通过这种方式，中国海军可以更深人和广泛地参与到中非海上安全合作中去，提升非洲沿海国家的海洋安全与资源开发意识，熟悉相关国家海上军事力量及海域状况，提高双方海军武器装备的兼容性， 提升联合行动效率。

除了有选择地与单个国家进行双边安全合作，中国还有必要与非洲国际组织特别是非盟合作， 促使中非海上安全合作机制化。非盟正在制定《2016-2020年和平与安全体系路线图》，并将预防冲突、管理危机、冲突后重建等列为工作重点；中国政府已表态支持非盟落实和平与安全体系路线图。同时， 非洲国家在过去一直把海上安全放在政权安全之后的次要地位，但在2006年特别是2010年往后，越来越多的非洲国家日渐重视应对来自海上的安全威胁。“良好的海上秩序成为非洲国家决策的主要动机之一。”鉴于非盟已成为非洲大陆安全治理的核心，中国政府应借助支持非洲和平与安全体系路线图的机会，引导非盟集体安全机制建设由地面维和向海上维和扩展。中国就此可以提供资金、装备、人员培训等方面的援助，然后在此基础上创建一种中国直接与非盟进行海上安全合作的联系机制。在推进中非安全合作的过程中，中国要清醒认识非洲国家的国情。安全合作要稳步、谨慎、有所选择地进行， 避免直接陷人当地国家的内外纷争中去。中国在海上安全合作的选择中可以考虑以下几个标准： 政局较稳的沿海国家，有经济、军事与资源潜力，愿意并有条件参与“21世纪海上丝绸之路”建设。鉴于非洲国家政治生态的复杂性， 中国还需要改变不考虑对方政府状况，只求经济利益的思路； 调整僵硬的“ 不干涉内政”原则， 在不积极干涉一些缺少国内外认同度的非洲政府内部事务的同时，也要考虑适当运用一些诸如放弃或限制合作等消极干预方式，避免造成中国在国际上只做生意而忽视自由、民主、人权等国际主流价值观念的形象。

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总之，中国政府和军方应该抓住“21世纪海上丝绸之路”向非洲延伸的时机， 把海洋发展政策与海洋安全政策联系起来， 结合非洲当地国家的需求和可参与程度， 在目前中非政治与经济关系发展的基础上，把“ 非洲需要、非洲同意、非洲参与”的原则运用到中非海上安全合作中， 共同服务于“一带一路” 倡议在非洲的落实。

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三、与域外大国加强沟通、增信释疑，寻求在非洲海上安全的共同利益

中国政府要加快构建与“一带一路”相适应的话语体系，阐释倡议内涵，突出其和平、包容、共贏的发展理念，这样可以减少其向非洲延伸过程中的多方疑虑。就参与非洲事务来说， 域外大国不仅在经济上可互利共赢，安全上也可以合作互助。虽说中国军事力量进人非洲、在非洲影响力继续加大， 有可能与美国“ 维持美国全球领导地位”的目标相冲突， 但并不意味着两国找不到共同利益。中美都该明确在非洲安全领域，双方共同的敌人是海盗、恐怖分子和动荡的地区局势，而不是彼此。从美国的对非政策来看，在反恐、维和、阻止跨国犯罪乃至推动区域安全合作等领域， 中美都存在共同利益，完全可以找机会进行合作。同时，欧盟重视非洲的安全与发展， 非洲的安全符合所有投资国的利益，因此，欧盟的对非政策也不具排外性。欧盟加强非洲国家自身维持安全的能力建设，向非洲派遣维和部队的对非安全政策， 也是中国正在执行的政策。中欧在这方面也是存在共同利益的， 具备相互理解与合作的可能。既然西方国家怀疑中国对非政策只注重自身经济利益，但却忽视非洲安全与发展， 那中国推动与非洲的海上安全合作，正好可以消减这一疑虑。

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例如在反海盗护航这一领域，中国与西方国家已有多次合作的成功先例。从2012年到2014年，中美海军曾多次在亚丁湾进行反海盗联合演练。2016年2月27日，中国海军第22批护航编队与由德国和西班牙舰艇组成的欧盟465编队在亚丁湾成功进行了海上联合反海盗演练。有了在亚丁湾成功合作的先例，将其逐渐推广到几内亚湾也是可行的， 中国政府和军方有必要积极考虑这一选择。另外，在非洲多个国家的联合国维和部队中，既有法国士兵， 也有中国士兵， 而且有多名中国维和军人为之付出生命，并得到国际社会的尊重。中国与美欧的联合军演、维和行动都能表明美欧在非洲的安全与发展需求同中国将非洲纳入“一带一路”、共谋发展的行动并非是冲突的， 而是可以找到一致性的。

虽然中印、中日近些年在非洲的经济竞争相对激烈，中印、中日之间的政治关系还存在一些隔阂，但双方在印度洋反海盗、反恐方面同样存在共同利益。同时印度也是“一带一路”倡议的重要支点国家，印度有着发展经济的强大需求，中国完全有可能把中印经贸合作与海上安全合作协同起来，寻求共同利益，避免和管控分歧，共同维护印度洋的安全。日本更是依赖非洲、中东经印度洋到日本列岛的海上生命线。这条航路的安全问题不是印度或日本某一国所能解决的，与其他国家合作维护印度洋的海上安全也符合印度和日本的利益。自2012年起，中印日海军也有过反海盗联合行动。可见，“求同存异”原则同样适用于中国处理与其他国家在非洲海上安全领域的关系。特别是印度奉行不结盟政策，对与美国的亲密同盟关系保持警惕。中国可以从印度身上找到突破口，防止美日印澳结成密切的军事同盟关系，避免遭遇从印度洋到太平洋围堵中国的海上军事联盟。

总之，中国进一步加强包括海上安全合作在内的对非安全合作力度和范围，对非洲国家、中国在非利益以及中国与其他大国关系都是有益的。至于具体的方式， 除了反海盗， 中国海军完全可以考虑根据具体情况、应相关国家要求，联合当地国家和域外大国的军事力量打击海上走私、偷渡、贩毒、贩卖人口或其他形式的恐怖主义及跨国犯罪活动。因为西方大国特别是欧盟在非洲海上安全方面非常关注非法移民、走私、贩毒、海上恐怖活动、海洋环保等领域。中国的广泛参与，既可以体现中国帮助非洲维护安全稳定的诚意，消除外界对中国军事力量只为维护本国海外利益的怀疑， 还能寻求中国与美欧印日等国在非洲安全上的共同目标和需求，扩大中国与非洲国家以及其他域外大国在非洲安全合作的领域。中国要把习近平主席提出的“命运共同体”思想融合到“一带一路”倡议在非洲的实践中，联合非洲国家共同创建一个“中非海上安全共同体”。

文章来源：本文节选自《“一带一路”倡议下的中非海上安全合作》一文，原刊于《国际安全研究》2017年第1期，是中国海洋发展研究会与中国海洋发展研究中心2015年联合设立项目《“一带一路”倡议下中非海洋合作研究》的研究成果。

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作者：刘磊，中国海洋大学法政学院副教授；贺鉴，中国海洋大学法政学院教授。

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