吴士存：海南自贸区(港)建设离不开南海油气开发

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今年4月，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话和《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》中要求，海南要从“提升在国家战略格局中的地位与作用的视角”出发，深度服务和融入“一带一路”建设、海洋强国等国家重大战略，打造国家重大战略服务保障区。总书记的“4·13”讲话和“指导意见”中特别提出，将支持澄迈等地建设油气勘探生产服务基地，加强海南的南海维权和开发服务保障能力建设。应该说，海南全面深化改革开放、建设自由贸易试验区为新一轮的南海油气勘探与开发提供了前所未有的机遇。

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中央决定在海南建设服务保障基地，是基于南海油气勘探与开发对我国维护南海权益和国家能源安全具有特殊而重要意义，但同时也面临复杂的地缘政治环境和地理气候条件的挑战。

一是在维权层面，油气勘探开发一直是南海争端当事国宣示权益主张的重要方式。据国际能源机构和石油公司统计，越南、菲律宾、马来西亚、印尼和文莱五国从上世纪60年代末开始，与西方200多家石油公司合作，在南海海域合作钻井1300多口，年产石油5000万吨油当量。我国目前在南沙争议海域的油气存在仍然未取得实质性的突破。

二是在国家能源安全层面，从1993年成为石油净进口国，我国原油进口对外依存度从2000年的24.8%飙升到2017年超过了67％（4.196亿吨）。根据国际能源署(IEA)预测，2023年中国原油净进口量将达5亿吨，2040年石油对外依存度或达80%。相比于印度、日本等原油进口大国，我国的原油进口大约80%需经印度洋-马六甲海峡-南海航线运输，面临着更为复杂的地缘安全挑战。因此，南海因其储量巨大的石油（约300亿吨油当量）、天然气和可燃冰（约800亿吨油当量）资源，是我国防范石油进口风险和确保能源安全的不可替代接续区。

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三是南海海域的油气勘探与开发面临着政治环境、自然条件、开发成本等多方面因素的挑战。

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下面我主要围绕南海油气勘探与开发的外部政治环境，南海油气勘探的历史、现况与未来作一些梳理，同时就海南如何抓住自由贸易试验区和中国特色自由贸易港建设的机遇，在未来南海油气的勘探与开发中发挥独特的作用，谈几点看法。

一、当前南海形势特点及未来发展

复杂多变的南海形势依然是影响海上油气勘探开发的主要不确定性因素之一。自2016年下半年菲律宾南海仲裁案落下帷幕以来，中国采取了一系列稳定南海局势的措施，比如：推动中菲关系持续改善、加快“准则”磋商、加强中国-东盟安全合作等，持续引导南海局势向好发展。近一段时间以来，南海局势降温趋缓的总体态势并未改变。但我们也要看到，中国与菲律宾、越南、马来西亚等声索国围绕南海岛礁领土主权和海域管辖权主张争议，这一实质问题并未解决；由地缘政治因素引发的区域内外有关各方围绕航道控制、资源开采、制海权而展开的利益博弈将会加剧，因此不能完全排除出现阶段性、局部性动荡的可能。

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第一，中美之间的军事博弈是当前南海形势面临的最大挑战，南海问题仍将是影响中美关系走向和地区安全形势发展的主要因素之一。目前，中美澳日学界和战略界已经达成一个共识：中美南海竞争涉及地缘政治利益和地区秩序主导权之争，且已经形成一种螺旋式上升态势，短期内双方很难有妥协的余地。美国战略界将中国南海岛礁建设和设施部署曲解为中国试图控制整个南海，并进而以展开更为频繁的航行自由行动和其他形式的军事行动来阻止中国的海上行动，这是引发双方矛盾和博弈升级的主因。

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第二，美国、日本、澳大利亚等域外国家在南海问题上都采取了对抗性的、将矛头直接指向中国的战略和策略。去年11月美国提出“印太战略”后，许多美国学者认为，这一战略的背后意图就在于构建一个围堵中国的排他性区域安全集团，以保持美国在印太地区权力分布格局中的压倒性优势地位。在“印太战略”的框架下，美国正在通过常态化航行自由行动和武力炫耀、加强美越安全合作、提升美菲军事同盟、拉拢印日澳甚至英法等国家介入南海事务，挑战中国的南海利益。因此，美、日、澳正在谋划从战略上建立新的区域性军事集团和排他性的地区安全机制，东海、南海到印度洋地区的地缘政治形势将因此而遭受巨大冲击。南海地处印度洋和西太平洋的交界处，是美、日、澳实施“印太战略”的中心地带，由此引发的地缘政治竞争将日趋激烈。

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第三，美国借航行自由之名，在南海针对中国的航行自由行动和情报搜集活动正在使中美两国海上军事博弈前所未有地激烈。特朗普上台以来，美国已经在南海开展8次航行自由行动，其中有3次是在中国南沙群岛美济礁附近海域。最近的一次是9月30日，美军“迪凯特”号导弹驱逐舰在南沙群岛南薰礁和赤瓜礁12海里范围内开展所谓航行自由行动。但美国国内对此并不满足，认为相较于在争议海域大规模持续性地军事演习，航行自由行动是美军在南海地区最为平和的军事行动。美国“若要遏制中国，需要拿出比航行自由行动更有力的手段”。

第四，美、日、澳三国正热衷于炒作中国南海岛礁“军事化”，并以此为借口扩大其在南海地区的军事存在，以谋求地缘政治利益最大化。美方认为，只要在南海岛礁建设和部署了具有军事特征和用途的设施和装备，在南海具备了军事能力，这就是“军事化”。可以看出，美、日、澳正在借助炒作中国南海岛礁“军事化”，扩大其自身在南海地区的军事存在。但美、日、澳对中国南海岛礁建设的曲解和针锋相对的行动只会加剧误判和敌意，引发海上冲突的风险也在不断提高。

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第五，中国与美国、日本等国围绕南海区域合作机制和规则建设的话语权和影响力的竞争已不可避免。美、日、英、澳等国在传统对抗性、均势战略思维的影响下，有意通过介入地区规则制定、维护南海地区的势力均衡，防止所谓的中国“单边”主导南海秩序。

二、南海油气勘探与开发的历史、现况与未来

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1968年和1969年，联合国亚洲暨远东经济委员会“亚洲近海地区矿产资源勘探协调委员会”联合美国海军海洋局两次乘坐美国海军“亨特”号科学考察船对包括东海和南海在内的中国近海进行了勘测。根据两次勘测资料，作为当时亚洲近海地区矿产资源勘探协调委员会美国首席代表、海洋学家埃默里(K.O.Emery)发表了系列报告（即“埃默里报告”）。报告分析认为，越南沿岸及邻近海域、南沙群岛东部及南部海域蕴藏着丰富的油气资源。但当时国际社会分析还比较保守，认为南海石油储备约11亿吨（约80亿桶）左右。丰富的油气资源引起了南海周边国家的觊觎，部分声索国加速对中国南沙岛礁的蚕食和邻近海域的控制。

（一）早在上世纪50年代末，我国就已经开始了在南海北部大陆架的油气勘探。

大致来说，我国在南海的油气勘探开发经历了从近浅海到深海、从北部到中南部海域、从合作勘探到自营勘探、从传统的石油到天然气、可燃冰的发展历程。具体经历了四个发展阶段：

1. 从上世纪50年代末到80年代初是早期勘探阶段，主要是对北部大陆架区块的前期调查和勘探。

2. 20世纪80年代初开始进入早期开发阶段。1982年1月30日，国务院颁布《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，明确我国南海的海上油气田均由中国海洋石油总公司（简称“中国海油”），进行开发与管理。同一年，中国海洋石油总公司正式组建，并于1986年开始建设我国在南海的第一个油田平台，1989年正式建成投产。

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3. 进入21世纪后，随着海上油气勘探和开发技术的发展，我国逐步开始将南海的油气勘探向南部和深海海域拓展。2004年7月，国土资源部向中石油股份公司发放了南海海域勘探许可证，允许勘探和开采18个位于南海南部海域的深海区块，包括南沙海域区块。

4. 2012年以来，随着深海勘探技术的进步，我国在南海油气勘探逐步进入深水区的密集勘探和开发期。2014年4月，我国首个深水天然气田——位于水深1500米处的南海荔湾天然气项目投产，已经累计对外输气超过82亿立方米。同年，9月“海洋石油981”钻井平台在距海南岛150公里、水深1500米处海域发现了首个高产大气田，即陵水17-2气田。2017年5月，又在南海北部的神狐海域可燃冰试开采成功。

（二）目前，我国在南海的油气开发主要集中在南海北部海域东西两个方向的油气田。

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“南海西部油田”和“南海东部油田”的油气年总产量约为2000万吨油当量。此外，在南沙争议海域开发方面，1992年中海油曾与美国克里斯通公司签署了《“万安北-21”石油开发合同》，计划在总面积25155平方公里海域进行油气开发合作，后因越南的阻挠而搁浅。

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2005年我国与越南、菲律宾三方石油公司签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》，确定从2005年至2008年，在面积为14.3万平方公里的海域内联合进行了海上地质研究和考察。这一协议在2008年到期后，因菲律宾方面原因而终止。

（三）南海北部海域深水区将是目前我国海洋油气勘探和开发的重点海区。

根据中海油规划的目标，至2020年将在南海建成5000万吨级的深水油田。南海油气储量超过70%蕴藏在水深超过300米的深水区域（水深大于300米为深水，大于1500米为超深水）。其中，我国在南海北部的广大的陆坡深水区油气勘探及研究程度也仍然较低，但根据大陆架浅水区油气勘探成果及油气地质条件分析，推测陆坡深水区油气资源潜力大，勘探前景好。中石油在2004年获准走向海洋之后，陆海并举，目前也在紧锣密鼓地计划从深海油气勘探、开发的“参与者”向“作业者”转变。

在开发海域上，未来一段时期内，我国在南海油气勘探开发可能仍将主要集中于北部湾等海南岛周边，西沙海域的油气开发也需要等待合适的时机，而南沙海域的油气勘探开发条件目前尚不具备。

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在北部湾海域，中越两国在2015年12月正式启动湾口外海域的海上共同考察，且双方在2017年11月习近平主席访越时发表的联合声明中一致同意，“做好北部湾湾口外海域共同考察后续工作，稳步推进北部湾湾口外海域划界谈判并积极推进该海域的共同开发，继续推进海上共同开发磋商工作组工作，有效落实商定的海上低敏感领域合作项目。”因此，中越北部湾湾口外的共同开发有望取得实质性进展。此外，在海南岛周边海域，陵水17-2气田开发项目已于今年6月正式启动建设，最快有望于“十三五”末期投产。

在西沙海域，自2014年中建南海域的油气勘探之后，目前西沙海域的油气勘探仍在加快推进之中。

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在南沙海域，近来中菲围绕礼乐滩海域联合勘探的措施取得了积极的进展，但这一模式还不能为中马、中越共同开发所复制。中菲南海共同开发合作取得积极进展得益于当前中菲关系良好局面、杜特尔特政府合作意愿的增强、以及菲律宾国内发展对能源的迫切需求。相比之下，马、越等其余声索国都是南海油气开发的既得利益者，对南海共同开发合作仍缺乏基本的政治意愿。特别是越南一直致力于吸引美国、日本、印度、俄罗斯、西班牙等域外国家大型能源公司，推动在万安滩等南沙争议海域的单边油气开发。

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三、发挥海南在南海油气勘探与开发中的特殊作用

海南地理上处于南海，政治上受权管辖南海，因此做好南海油气勘探与开发的服务保障工作义不容辞。同时，海南也应该抓住建设自贸易试验区和中国特色自由贸易港的机遇，以南海丰富的油气资源作为支撑，构建集油气勘探、开发、运输、储存、炼化、化工于一体的绿色海洋石化产业。

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其一，依托南海北部地区石油和天然气资源开发，建设以服务油气勘探与开发为主的临港产业集群。

从欧洲国家马耳他的发展经验看，根据供给创造需求的理论，要想保持服务业的长久发展、提升在国际分工中的竞争力，就必须不断发展、完善现代服务产业链。比如：马耳他的现代港航服务业侧重体系化建设，港口建有欧洲一流的码头设施，提供货物中转和仓储服务、引航和拖船服务、油料补给服务（包括油料混合、废油处理、溢油防治）等。除船舶改装、维修、保养等传统产业外，马耳他还着眼于对消费市场的精准定位，不断发展船内装修设计、船体喷绘等以“定制化、个性化”为特色的高附加值服务和航运金融、海事海商法律咨询等高端服务。鉴此，海南建设南海油气勘探开发服务保障基地，可以在澄迈、清澜港等多个中心，错位发展，构建集提供运输、储存以及技术、设备维修、后勤、贸易、金融于一体的临港产业体系，既服务于国家南海维权与开发重大战略，又发挥产业集群效应，推动海南产业结构优化。

其二，以特殊政策吸引海洋石化产业研究机构入驻澄迈等地，构建产-学-研一体化的服务保障基地。南海地理地貌、海流、气象条件都异常复杂，深水油气开发涉及深水浅埋的油藏工程、深水钻井工程、深水油气集中和运输工程，海上钻井平台的抗台风、抗盐碱，以及南海可燃冰开发可能遇到的海底坍塌等一系列重大技术难题仍有待攻关。因此，打造海洋油气勘探与开发的技术研发高地是海南建设南海油气勘探与开发服务保障基地的重中之重。鉴此，海南可以利用建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港的特殊政策和专项资金支持、百万人才引进计划，从国内外吸引一批拥有核心团队和掌握核心技术的海上油气勘探与开发研发机构进驻。特别是澄迈作为“指导意见”重点支持建设的南海油气勘探与开发服务保障基地，也率先启动组建“油气勘探开发公司”（规划明年6月前完成基础设施建设），可以利用这些优势，集中精力、整合资源，打造南海油气勘探与开发的技术服务和创新保障的重镇。

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其三，进一步理顺南海油气开发企业与海南地方在南海油气勘探开发中的关系，优化体制机制，充分保障南海维权与开发服务基地建设。今年3月，中海油成立海南分公司，主要负责南海西部海域，如莺歌海盆地、琼东南盆地和北部湾地区的油气勘探与生产，并将负责仓储和销售，旨在将南海西部海域打造成为重要的产油中心。为更好发挥油气建设的协调功能，理顺中海油海南分公司与地方政府的关系，可考虑将南海西部石油管理局由湛江移至海南。此外，伴随着我国在西沙海域油气的勘探与开发，还可推动建立专司南海中南部海域油气田开发建设协调的职能机构。

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谢谢！

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文章来源：中国南海研究院

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作者：

吴士存

，中国南海研究院院长、中国-东南亚南海研究中心理事会主席、中国特色自由贸易港研究院副院长

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