【海洋观点】智库报告：《乘风破浪 行稳致远：上海合作组织十七年进展评估》

编者按：5月21日，中国人民大学重阳金融研究院和兰州大学中亚研究所联合发布了《乘风破浪行稳致远：上海合作组织十七年进展评估》智库研究报告。该报告聚焦上合组织17年发展成果，并对未来如何进一步促进地区的安全稳定与繁荣发展，做出新的展望。现将报告摘编如下，以供参考。

                               
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一、上海合作组织取得的成就

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（一）在中国周边外交中的重要作用得到凸显

上合组织的存在和运行，为中国周边外交作出了重要贡献。习近平总书记在2013年周边外交工作座谈会上强调，无论从地理方位、自然环境还是相互关系看，周边对我国都具有极为重要的战略意义。在中国周边外交中，相比东北亚、南海和南亚等地区的局势多变，中亚地区虽然也存在一些影响地区稳定的因素，但整体上保持了稳定，这为上合组织成员国之间的合作提供了有利环境，也为中国与俄罗斯以及中亚国家关系的发展提供了有利条件。受益于上合组织框架内成员国之间的良性互动，“丝绸之路经济带”（下称“一带”）倡议提出后，作为上合组织核心区域的中亚，顺理成章地成为“一带”建设的核心区域。“一带”建设与上合组织相互促进，相得益彰，使成员国“在构建命运共同体道路上迈出日益坚实的步伐，树立了合作共赢的新型国际关系典范”。

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（二）对我国西北以及中亚安全与稳定做出了突出贡献

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维护西北边疆的安全与稳定是中国积极推动上合组织成立的重要原因。江泽民同志在上合组织成立大会上指出，上合组织“提供了以大小国共同倡导、安全先行、互利协作为特征的新型区域合作模式”。为维护我国西北以及中亚地区的安全与稳定，上合组织构建了多层次、宽领域以及富有成效的安全合作机制，保证了成员国之间安全合作的稳定性、务实性和长期性。第一，建立健全法律体系。第二，成立地区反恐机构。第三，举行反恐联合军事演习，提高了成员国反恐协作能力。总体而言，在上合组织的积极参与下，中国有力遏制了新疆暴恐活动频仍的势头，确保了西北地区的稳定大局。

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（三）展示了政治制度不同国家进行合作的典范意义

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上合组织成员国突破了不同政治制度对国际合作的束缚，通过有效协调彼此对外政策，实现了互利共赢，从而保障了组织的顺利运行，树立了不同社会制度、意识形态、发展模式和文明背景的国家超越差异、全面合作的典范。这种典范意义在政治、经济、安全与人文交流等领域都有所体现。上合组织成员国之间形成了以相互信任、裁军与新安全观为内涵的新型睦邻安全模式，以结伴而不结盟为核心的新型国家关系模式，以大小国家共同倡导、安全先行、互利协作、文化互补为特征的新型区域合作模式。

（四）大国关系在组织框架内得到有效调适

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中俄战略协作伙伴关系是上合组织顺利成立的基础。上合组织成立后，中俄战略协作伙伴关系为深化中俄合作以及上合组织的发展发挥了重要作用。中俄是上合组织成员国中实力最强、影响力最大的国家。在上合组织框架内，尽管两国在利益需求、组织重心和前景设想等方面存在差异，甚至在一些领域存在竞争，但总体来看，合作是主流，竞争是次要的。正因为上合组织的存在，双方有了一个沟通关切、协调立场的重要平台，上合组织还推动中俄关系的内涵与形式不断拓展与丰富。

印度加入后，上合组织同样可为调适中印关系提供新的平台。当前，中印两国战略不信任的状况有所增强；中印贸易逆差较大且印度制造业受到进口中国产品的压力；在安全领域，中印边界争端阻碍两国关系的顺利发展，等等。为应对中国影响力的扩大，印度在外交层面上加强了与其他大国的联系。在此背景下，印度加入上合组织为调适两国关系提供了有利的机遇和平台。在上合组织框架内，可以采取一些务实的措施，如加快印度融入上合经贸与金融合作、整合与扩展安全合作与反恐网络等，上述措施或许可以使中印紧张关系得到一定程度的缓解，进而提高双方之间的合作水平。

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（五）通过开展国际合作提高了组织的国际影响力

第一，上合组织对非成员国持开放与合作的态度。上合组织不是一个排他性的政治、军事集团，它一贯提倡与非成员国之外的国际行为体开展建设性的对话，只要这些行为体认可《上海合作组织宪章》和“上海精神”等理念，上合组织愿意与之进行接触并建立联系。如上合组织已构建起了包括正式成员国、观察员国、对话伙伴国三个层次的伙伴关系网络。第二，上合组织同样乐于同其他持有善意的国际组织建立联系。最后，上合组织还与东盟、独联体等国际组织也在积极开展合作，并协调与联合国开发计划署、亚太经合组织、欧盟、世界海关组织和经济合作组织建立联系。总之，在对外开放和国家合作方面，上合组织奉行不结盟、不针对其他国家和组织及对外开放原则，加强与其他国际组织的关系，积极参与地区和国际事务，提升了自身的国际影响力。

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（六）为建设“一带一路”提供了一定的机制保障

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“一带一路”倡议是我国在新的历史条件下实行全方位对外开放的重大举措、推行互利共赢的重要平台。大体而言，上合组织是中国实施“一带一路”倡议的重要平台和主要抓手。在今后“一带一路”建设中，应该依托上合组织做好以下两个方面的工作：发挥现有国际协调机制与平台，促进区域多边合作。第二，加强中国与传统联系较少的国家间的经济合作，推动区域基础设施建设。

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二、上海合作组织面临的挑战

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（一）组织框架内经贸合作成效有待提高

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从长远看，经贸合作的成效在很大程度上影响成员国对待上合组织的态度，进而决定该组织的发展前景。为提高上合组织经贸合作的成效，需要通过上合框架内区域经济发展水平的提高来实现。目前，尽管上合组织成员国经济合作的范围、规模和深度等都在不断拓展，然而，经济领域的合作仍然是上合组织的发展“短板”。

（二）安全合作需要拓展和完善

成员国参与上合组织安全合作更多出于对成本-收益权衡的考虑，较少基于对规则或规范的认同参与安全合作，这不利于上合组织安全合作的深入发展。另外，中亚地区安全形势严峻，要求上合组织在安全领域进一步加强合作。

（三）组织内的双边合作与多边合作有待协调

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就成员国在上述两个领域的合作模式来看，上合组织框架内的合作主要包含双边和多边两种路径。处理好双边合作与多边合作的关系，使两者之间形成相互配合、相互促进的良性互动模式，是推动上合组织稳健发展、提高上合组织制度效率的重要保障。

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（四）扩员带来了新的问题

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2017年，上合组织实现了成立以来的第一次扩员。扩员对组织的发展而言，首先会带来如何有效融合新成员的问题。此外，扩员的挑战还在于新成员印度和巴基斯坦之间的竞争关系。第一，成员国之间的协作难度增大。第二，成员国之间的合作难度增加。第三，上合组织的工作机制需要调整。

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（五）上合组织与“一带一路”倡议的协调问题

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上合组织与“一带一路”的关系涉及两个方面。其一，上合组织在“一带一路”建设中的作用。其二，“一带一路”建设对上合组织可能产生的影响。就前者而言，上合组织可以为“一带一路”建设提供安全保障，并作为成员国之间推进“五通”的重要平台。就后者而言，“一带一路”建设为上合组织注入了新的发展动力，有助于促进区域经贸合作从双边到多边的转型，进而强化上合组织的经济功能。

三、保障上海合作组织平稳发展

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（一）进一步明确上合组织的功能定位与区域定位

目前，上合组织仍存在定位不明确的问题，这主要体现在功能定位和区域定位两个方面。因此，有必要根据上合组织在过去十七年的发展历程，规划好这两个方面的定位。第一，加强成员国之间的战略协调，以明确上合组织的功能定位。第二，适当补充和修改宪章，以明确上合组织的区域定位。

（二）进一步加强上合组织在中国外交中的作用

在十九大报告中，习近平总书记指出中国特色社会主义进入了新时代。在此背景下，明确并加强上合组织在中国外交中的作用，尤其是它在中国周边外交中的地位和作用，成为一个值得探讨且具有重大意义的问题。为此，需要加强以下几个方面的工作：第一，完善并深化经济功能，更好地服务于“一带一路”倡议。第二，进一步加强上合组织开放性，提升其国际影响力。第三，妥善处理大国关系，实现持续发展。第四，提高组织凝聚力，尤其需要尽可能满足中小成员国的利益需求。

（三）加大力度落实已签署的协议

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当前，上合组织部分协议仍停留在文件层面，并没有对成员国之间的合作产生实质性推动作用，或者协议的落实并未达到预期目标。上合组织在运行过程中存在签署协议多但落实少的状况，这不仅使成员国对上合组织的期望有所降低，挫伤了部分成员国参与上合组织经济合作的积极性，也削弱了上合组织的行动效率，有损其作为一个高效、务实国际组织的形象。鉴于此，上合组织应该将自身的工作重心放在落实已经达成的协议上，而不是将大量精力放在制定或公布更多的远景规划上。

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（四）完善上合组织的决策、调解和约束等工作机制

上合组织的决议表决程序有不完善之处，由于坚持成员国一致同意的决策原则，导致上合组织的许多重要决议因个别国家的反对而长期搁置。印、巴加入后，上合组织可能由于各方利益诉求的进一步分化，导致其决策和执行能力进一步下降。鉴于此，上合组织可以考虑调整或创设以下几个方面的工作机制：

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完善上合组织决策机制。对“协商一致”原则的适用范围做出清晰界定，即明确上合组织在哪些问题上使用协商一致的决策原则，哪些问题上不使用该原则。建立上合组织冲突调解机制。上合组织对成员国内部及彼此之间的冲突一向采取不讨论、不干预的做法。建立上合组织的退出与约束机制。上合组织还需要研究对违反“上海精神”、主动挑起矛盾或不履行调解结果的成员国采取相应的约束措施。

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（五）启动与继续实施满足成员国共同利益的重大项目

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实施重大项目能够从根本上促进成员国利益的增长以及区域发展水平的提高，同时也是促进组织凝聚力、保障组织合作取得成效的重要方式。目前，上合组织稳步实施了一批重大项目，但是在安全、互联互通以及贸易合作等多个领域，一些能够惠及成员国的重大项目推进速度较为缓慢，甚至有些项目还未启动。其中原因十分复杂，涉及方方面面的问题。需要在开展充分调查研究工作的基础上，根据成员国的利益和需求，提出有利于促进成员国经济发展和有效保障成员国安全的重大项目。

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（六）提高成员国对上合组织的制度认同

虽然上合组织的发展取得了长足进步，但部分成员国对上合组织的制度认同程度仍然处于较低水平，这已经成为上合组织进一步发展的潜在障碍。鉴于成员国对上合组织的制度认同主要受到三个层面因素的影响，因此，上合组织需要在这三个方面继续努力，以增进和提高成员国对上合组织的制度认同水平。首先，在地区层面，机制竞争与地区认同是影响上合组织制度认同的主要因素。其次，在国家层面，导致上合组织产生制度认同困境的原因主要体现在横向和纵向两个方向上。最后，加大民心相通工作，增进成员国民众对上合组织的了解与认同。

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结语

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当前世界经济艰难复苏，反全球化逆流涌动，地区动乱频仍，传统与非传统安全威胁相互交织，上合组织站在全新的历史起点，应坚持“一种精神”、重视“两架马车”、推进“三个对接”、开展“四个领域”的工作。唯有如此，上合组织才能在不确定性越来越凸显的世界中游刃有余，有效地保障组织的开放性和成员国所属地区的和平与稳定。

可以期待，上合组织将继续在复杂多变、波谲云诡的世界中不断探索，持续进步。为它提供持续动力的是组织制度建设的不断完善，是各成员国对上合组织所做的战略投入和制度认同。不管地区局势如何变动，中国将继续奉行改革开放的基本原则、继续坚持和平发展的道路，一如既往地重视发展与周边国家的友好关系。而上合组织因其在中国周边外交和多边外交中所具有的重要地位，中国将始终如一地支持其发展。未来，通过积极参与“一带一路”倡议的建设和推进人类命运共同体的形成，上合组织也将获得新的发展动力，进而实现自身的巩固、发展和超越。我们有理由相信，上合组织芳华正茂，前路光明。

文章来源：人大重阳

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