秦天宝等：生态文明战略下我国生物多样性的法律保护

kscg7a827t · 发表于科研成果分享 2022-11-27 06:29:08

一、引言

生态文明建设是实现人与自然和谐发展的必然要求，也是关系中华民族永续发展的根本大计。生物多样性保护作为建设生态文明和美丽中国的重要组成部分，是实现绿色发展的有力抓手，也是实现习近平总书记“绿水青山就是金山银山”理念的主要路径。我国一直高度重视并积极履行《生物多样性公约》，将其作为党执政兴国和政府工作报告的重要内容，于2010年发布并且实施了《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011-2030年）》。为达成生物多样性保护的目标，我国在法律法规的制定、跨部门工作机制的建立、调查和监测的展开、就地和迁地保护、重点生态工程的建设、环境污染的控制、外来入侵物种的防控等诸多方面采取行动，在国内乃至国际层面取得了显著成效。

生物多样性保护作为全球共同关切事项，与人类生存安全和可持续性发展密切相关。2018年11月，在埃及沙姆沙伊赫召开了第十四次缔约方大会，我国生态环境部副部长黄润秋率团出席并发表重要讲话，中国作为第十五次缔约方大会的主办方，成为各方寄托阻止生物多样性快速下降的希望。在法治视野下，确保生物多样性保护工作有法可依、有法必依、执法必严、违法必究是应有之义，也是巩固和完善生物多样性保护成果的有效保障。

二、我国生物多样性保护法律体系日臻完善

法律体系主要包括理念、框架和制度三个部分。我国生物多样性保护法律体系的建设经历了循序渐进、逐步完善的过程。生物多样性不断减损的客观实际，促使社会各界逐渐形成了保护生物多样性的意识理念，并逐步得到政治和法律的反映和确认，法律框架是落实生物多样性保护理念的依据，法律制度是维系框架实施的必要措施，我国生物多样性保护的法律体系在这三方面都取得了一定进步。

（一）保护理念日渐得到认可

生物多样性保护已经成为生态文明建设的重要内容。生态文明建设是我国必须坚持贯彻落实的基本国策，是中华民族永续发展的千年大计，生物多样性保护作为生态文明建设的有机组成部分，应当服从生态文明整体建设的总体规划，遵循统筹山水林田湖草系统治理的理念。2010年国际生物多样性年中国国家委员会全体会议上，李克强副总理强调：“生物多样性是人类赖以生存和发展的基础，各种生物之间相互关系、相互依存。要按照建设生态文明的要求，把保护生物多样性与优化发展结合起来”；党的十八大报告明确提出：“要实施重大修复工程，增强生态产品生产能力，保护生物多样性”；十九大报告指出：“实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统的质量和稳定性”。回顾顶层设计对生物多样性保护的发展脉络，从最初认识到生物多样性保护对生态文明建设具有重要意义，到如今提出建设生物多样性保护网络的具体建议，这种从宏观认知到微观措施的转变，体现出对生物多样性保护认识的进一步深化。

生物多样性保护理念在新近制定和修改的法律中不断得以确认。目前，我国已在《野生动物保护法》《森林法》《草原法》《畜牧法》《种子法》和《进出境动植物检疫法》等多部法律中体现了生物多样性保护的理念。自然保护地是生物多样性保护的重要载体，更是就地保育领域的主要对象。虽然《自然保护地法》尚未进入立法程序，但是《国家公园法》作为自然保护地立法体系先行先试的排头兵，已被列入十三届人大立法计划，而生物多样性保护已被《建设国家公园体制总体方案》确立成《国家公园法》的内容之一。《云南省生物多样性保护条例》作为我国首部生物多样性保护的专项地方性法规于2019年1月1日正式施行，明确将“保护生物多样性，保障生态安全，促进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，实现人与自然和谐共生”作为条例制定的原则和目的，虽然只是地方性立法，且立法层级较低，但释放出未来上层立法的积极信号。

不断与国际接轨，形成具体的生物多样性保护原则和规划。在国际层面，中国一直在生物多样性保护方面贡献自己的智慧，并且和世界各国一起对生物多样性保护的先进理念达成共识。立足中国国情，以实现《生物多样性公约》以及爱知生物多样性目标为追求，我国印发了《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011-2030年）》，并在其中确立了保护优先的基本原则，这是和国际上哥斯达黎加、不丹、印度和法国专门立法予以保护一脉相承的保护理念。

至此，生物多样性保护理念不仅得到政策支持，而且取得立法确认，更加获得规划落实，这都足以体现出这一理念已经日益得到认可。

（二）法律框架已经基本成型

生物多样性问题涉及环境保护的诸多方面，我国有关生物多样性的法律法规达50余部，近年来，又陆续对《海洋环境保护法》《野生动物保护法》和《草原法》等法律进行了修订。在生物多样性保护的具体领域：生物安全、防治外来物种入侵、遗传资源获取与惠益分享、就地保育中，均已出台了一系列行政规章、部门规章和地方性立法。因此，相对数量的单行立法为我国生物多样性保护法律体系打下了坚实基础。

在生物安全领域，《环境保护法》第三十条原则性规定为生物安全立法提供了法律依据，《农业法》第五章利用专门章节对粮食安全作出了相关规定；《农业转基因生物安全管理条例》作为农业生物安全管理最主要的法律依据，与《基因工程安全管理办法》和《农业转基因生物安全评价管理办法》等规定共同构成生物安全领域的主要管理依据。

在防治外来物种入侵领域，《野生动物保护法》作为与生物多样性保护关系密切的法律，在总则第一条明确了维护生物多样性和生态平衡的原则，在第三十七条规定了引进外来物种的规范条件；与此同时，《海洋环境法》《森林法》《草原法》《渔业法》《国境卫生检疫法》和《动植物检疫法》等法律中均提到了检疫要求，以达到防治外来物种入侵的目的。另外，以动植物检疫和防治病虫害为规范内容的《进出境动植物检疫法实施条例》《陆生野生动物保护实施条例》《自然保护区条例》等行政法规，和《进境动物遗传物质检疫管理办法》《进境植物和植物产品风险分析管理规定》《进境植物检疫禁止进境物名录》等部门规章，以及《关于加强外来物种入侵防治工作的通知》等规范性文件都是该领域中重要的法律依据。

在遗传资源获取与惠益分享领域，虽然《森林法》《草原法》《渔业法》和《野生动物保护法》均有所涉及，但是《畜牧法》是我国第一部明确提及遗传资源与惠益分享的法律，其中第十六条对此作出了明确规定。另外，《野生植物保护条例》和《野生药材资源保护条例》等行政法规、《林木种质资源管理办法》等部门规章、《湖北省环境保护条例》和《湖南省野生动植物资源保护条例》等地方性法规，均涉及自然领域中的遗传资源问题。

在就地保育领域，《环境保护法》《森林法》《草原法》《渔业法》和《野生动物保护法》等多部法律中，均有对自然保护区的相关规定。《自然保护区条例》作为第一部有关自然保护区的专门法规，对生态保育具有重要意义；另外，一系列的《甘肃省祁连山国家级自然保护区管理条例》、《内蒙古自治区大青山国家级自然保护区条例》和《黑龙江双河国家级自然保护区管理条例》等地方性立法也具有重要指导意义。

《云南省生物多样性保护条例》作为我国首部生物多样性保护的专项地方性法规于2019年1月1日正式施行，其出台不仅意味着生物多样性领域保护观念的落实，而且预示着综合立法的趋势。虽然只是地方性立法，但是已经尝试对管理体制和规划、名录编制制度以及衔接机制等方面进行突破，对未来生物多样性领域的综合立法具有开创性意义。

（三）制度建设已经相当充实

从“制度—原则—体系”这一发展完善的轨迹来看，法律制度是形成和完善法律体系的基础，也是法律执行的保障。基于生物多样性各领域的特征，具体法律制度也存在共同性和差异性。

行政许可制度作为我国发展相对成熟的一项法律制度，在这四个领域均有所运用。广泛的适用性不仅证明制度本身已经趋于完善，而且也表示该项制度与生物多样性保护体系颇为契合。在转基因生物安全领域，从事转基因生物安全的封闭利用、田间试验、投放市场以及后续进出口和包装等所有环节的行动，均须经过风险评估并且审查许可后方可进行。在防治外来物种入侵领域，农业部规定：从境外引进生物物种资源应当依法登记或者审批。在遗传资源领域，重要生物资源的采猎需要进行分类许可，并且其流转和出口等交易活动也要采取审批制度。在就地保育领域，在保护地内从事特定活动均需要得到行政许可。

风险评估制度的重点在于进行安全性评价，以《基因工程安全管理办法》和《农业转基因生物安全管理条例》为核心的生物安全法律文件中均提出了安全评价要求。在外来物种防治方面，《进境植物和植物产品风险分析管理办法》和《进境动物和动物产品风险分析管理规定》这两部部门规章，要求对进境动植物进行风险分析、风险评估和风险管理。

环境监测制度在《环境保护法》第十七条予以明确规定，其中第三十二、三十三、三十九条分别涉及对生物安全的农业新技术、外来物种的影响评估和就地保育中自然保护区的大气、水、土壤和动植物的监测。监测制度是生物多样性保护的基础制度，环境监测的内容也是保护工作的前提和依据。

除了上述应用较为广泛的制度，在各领域还存在独有的制度。在生物安全领域有转基因生物强制性标识制度，主要内容是对农业部制定的农业转基因生物目录要求进行标识管理的，应当进行标识。在防治外来物种入侵领域有环境影响评价制度，要求考虑外来物种对生物多样性和生态环境产生的影响；还有边界控制和检验检疫制度，《国境卫生检疫法》《动植物检疫法》和《进出境动植物检疫法实施条例》等法律法规确认了该制度，是指对进出境检疫物实施检验、评定、处理，并对其生产、加工、存放和运输过程进行监督。在遗传资源领域，有所有权制度，《物权法》和《野生动物保护法》等法律中均要求对作为生物资源一部分的遗传资源进行确权；还有对外提供制度，《种子法》和《畜牧法》均规定向境外输出种质资源需要进行审批和批准。在就地保育领域，采取系统规划、管理计划和分区管理制度，是贯彻保护地体系架构中“整体规划、差异管理”理念的制度。由此可见，我国现今对生物多样性各领域均进行了相应制度建设，并且积累了一定数量，能够为体系建设提供支撑力量。

（四）继续完善的方向

虽然，我国在生物多样性保护方面已经取得显著成就，并且伴随着生态文明建设不断深化这一政策利好的背景，生物多样性保护工作愈发完善是必然趋势，但是，我们仍要对现阶段存在的问题保持清醒的认识。首先，暂无针对生物多样性保护的专门上位法，其立法理念和原则散见于其他各类法律文件中。生物多样性保护法律体系总体上呈现分散立法的结构，这与山水林田湖草是一个生命共同体的理念不符，因此，应当进行整体性的综合管制。其次，在缺乏《生物安全法》和《自然保护地法》等专门领域综合性立法的影响下，各领域多采取问题导向式立法，针对不同类型的对象予以单独立法。囿于立法资源的不平衡和立法技术的不周延，导致仍存在立法空白区域。然后，现有法律位阶普遍较低，不符合生物多样性在生态文明建设中的重要地位，因此存在适用范围过窄、协调性受阻和权威性受限等问题。最后，由于我国立法资源紧缺的缘故，从而造成具体制度发展不均衡的现象。

三、我国生物多样性保护管理体制趋向优化

生物多样性保护的管理体制与法律和传统行政模式紧密相关，管理体制问题是法律制定的重要内容，而具体管理模式也深受现有部门划分的影响。随着我国法律体系的不断完善，以及以打造服务型政府为目标的机构精简改革的完成，为生物多样性保护管理体制的优化提供了有利条件。

（一）管理体制的发展沿革

我国生物多样性的管理体制已经比较完善，协调机制基本确立。为履行《生物多样性公约》，国务院批准成立了由生态环境部（原环境保护部）牵头、24个部门组成的履约工作协调组，在生态环境部成立了履约办公室。另外，为加强生物物种资源保护与管理，国务院批准成立了以生态环境部牵头、17个部委组成的生物物种资源保护部际联席会议制度，在生态环境部设立了联席会议办公室。

随着我国2018年大部制改革的完成，已经形成部门精简、职能集中的行政管理体制，希冀在不减损部门原有职能运作的基础上，提高主管部门的工作效率。在环境领域新成立了生态环境部和自然资源部，对原有部门职能进行重新划分。在生物多样性保护方面，生态环境部不仅承继了环境保护部的职责，下设了自然生态保护司专门负责中国生物多样性保护的相关工作，而且吸收了多个与生物安全和防治外来物种入侵有关的职责，包括国土资源部的监督防止地下水污染职责，水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，农业部的监督指导农业面源污染治理职责以及国家海洋局的海洋环境保护职责。而自然资源部承继国土资源部的职责，也吸收了发改委组织编制主体区划职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和登记管理职责，这与遗传资源保护和就地保育内容息息相关。结合生物多样性保护是一个具有整体性和系统化特征的工作，这些职能的合并更有利于集中管理和综合规划。

目前，生物多样性保护工作主要涉及：生态环境部、自然资源部、科学技术部、农业农村部、国家卫生健康委员会、国家市场监督管理总局和海关总署等主要国务院组成部门，这些部门已经具备权责明确、运作良好的工作机制，能够为生物多样性保护提供优良的执法管理队伍。部门职能的合并客观上减少了生物多样性工作的协调难度，比如国家市场监督管理总局合并了食品药品监督管理总局和国家质量监督检验检疫总局的部分职能，对转基因生物安全和外来物种入侵中的产品质量、食品安全以及检验检测方面具有统一执法权。

（二）管理体制的改革方向

鉴于我国生物多样性保护分散立法和其自身涉及范围广的现状，管理体制也呈现出各部门分散主管的特征。通过分析我国现有生物多样性保护领域的行政管理体制，发现仍然存在提升的空间。首先，整体框架较为松散，在生物多样性保护的四个具体领域缺少实际单一或者牵头主管部门。虽然，在就地保育领域，将国家林草局列为自然保护区的主管部门，并且推行综合与分部门管理相结合的模式，但是，仍有诸多职能被分割给地方政府部门，林草局的权利因此受到极大限制。其次，职能设置重叠嵌套、界限不明。比如在引进外来动植物问题上，海关总署、市场监督管理总局和卫生健康委员会都具有检疫职能，多头管理不仅造成执法资源的浪费，而且影响问责机制的落实。然后，协调机制尚未建立，未能有效衔接各部门职能。现有的履约协调工作组虽有协调之名，但无实体性协调机构，更无相应职权。最后，缺乏权力监管机制。生物多样性保护是一个系统、全面并且技术性较强的领域，结合有权必有责的理念，应当对其进行外部专门监督。

四、我国生物多样性保护司法保护不断增强

司法作为保护生物多样性的最后一道防线，是坚守和完善生物多样性保护的必要手段，利用法律惩罚破坏生物多样性的行为是依法治国的必然选择。我国不仅已经认识到生物多样性问题的特殊性以及破坏生物多样性的严重后果，而且已经探索出通过成立专门司法机构、运用专业手段予以保护的可行路径。

（一）司法保护的进展

1.环境司法专门化助力生物多样性保护

环境司法专门化包括审判机构专门化、审判人员专业化和审判模式合一化等内容。审判机构专业化是指建立专门环境审判机构，审判人员专业化是指选用具有专业环境法律背景的人员，审判模式合一化是指将原本分属于民事审判庭、刑事审判庭和行政审判庭的环保案件进行统一审理。司法专门化的出现是顺应现代法治发展的必然结果，而环境司法专门化不仅认识到环境问题与其他类型案件存在本质差异，而且是现代司法对生态文明建设的回应。从目前情况来看，环境司法专门化取得的成果主要在于专门环境审判机构数量的快速增加，以及“三审合一”审判模式的初步确立。

我国已经设立环境资源审判庭，并将生物多样性保护纳入受案范围。2014年7月，最高人民法院决定设立环境资源审判庭，以实现环境司法专门化。截至，2018年底，各级人民法院共设立环境资源审判庭、合议庭和巡回法庭1271个。其中，专门审判庭391个。最高院发布的《关于深入贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》中将生物多样性保护案件纳入专门化研究和审理范围，这为加强生物多样性在内环境资源的司法保护奠定了基础。2018年3月，首个生物多样性司法保护基地在江西建立，该基地秉承严格执法、维护权益和公众参与等环境司法理念，通过巡回法院和法制宣传的形式，积极发挥司法的服务和保障功能。

2.环境公益诉讼强化生物多样性保护

环境公益诉讼是保护环境、实现环境权益的重要手段，是指由于自然人、法人或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害时，法律允许有关机关或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。我国环境公益诉讼制度经历了理论研究、个案探索、立法推动和全国推广四个阶段，于2015年，在立法层面基本全面确立环境公益诉讼制度。环境公益诉讼的发展与原告资格和受案范围息息相关，现行法律明确规定环境公益诉讼的适格原告包括社会组织和检察机关。

据《中国环境资源审判2017-2018》统计，2018年由检察机关和社会组织提起的公益诉讼案件共1802件，审结1268件，从对社会组织提起的环境民事公益诉讼案件、检察机关提起的环境公益诉讼案件的数量、范围、内容和结案率来看，我国环境司法审判工作正在快速发展。检察院、社会组织和环境行政机关均可参与到破坏生态环境和资源保护、食品药品领域的公益诉讼中，是打造多元共治环境司法保护新格局的体现。我国法院也充分发挥环境公益诉讼对生物多样性的保护功能，已经依法审理有关湿地、林地以及濒危动植物等生物多样性的公益诉讼案件，彰显了加强生物多样性保护的态度，环境公益诉讼的发展与完善助推生物多样性的保护工作。

3.注重以刑罚手段保护生物多样性

我国《刑法》和《野生动物保护法》等法律中，均有对损害生物多样性保护的行为给予刑事处罚的规定，刑罚作为最严厉的一种强制方法，体现出国家对于破坏生物多样性行为严厉打击的态度。保护珍贵、濒危野生动物是生物多样性保护工作的重要方面，我国为此制定了国家重点保护野生动物名录，在《野生动物保护法》第二十一条，对于猎捕、杀害国家重点保护野生动物构成犯罪的，依法追究刑事责任，在《刑法》第三百四十一条规定了非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪，对于非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的，或者非法收购、运输、出售国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品的行为，设定了三档法定性，视情节严重程度，依法判处包括管制、拘役、有期徒刑的主刑，以及罚金和没收财产的附加刑。为了增强刑罚手段的适用性，我国出台了《最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，第一条就对“珍贵、濒危野生动物”进行释明，第三条明确了“情节严重”的具体类型。可见，我国已经采取刑罚手段制裁猎捕、杀害国家重点保护野生动物的行为，这对生物多样性其他保护领域的适用具有借鉴意义。

（二）司法保护的未来发展

近年来，通过司法手段保护生物多样性取得了长足进步，但目前生物多样性的司法保护，尚未充分达到应有期许。这主要有以下三个方面的问题：第一，环境资源审判庭还未发挥实质作用。我国虽然已经建立了数量可观的专门环境审判法庭，并且初步形成“三审合一”的审判模式，但尚未实现人员专业化这一目标。审判人员的环境保护意识和法律专业知识直接影响审判结果的公平公正，是达成实质正义的基本保障。第二，生态损害赔偿制度尚未对生物多样性保护发挥应有作用。生态损害赔偿制度虽然尚无法律制度明文规定，但在2017年12月下发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》中，将环境污染和生态破坏列为适用范围，并且规定了赔偿磋商和完善赔偿诉讼规则等内容，均适用于对生物多样性的司法保护。然而，目前的司法实践中，主要是针对排污引起的环境污染案件进行生态损害赔偿，几乎不存在以“损害生物多样性”为案由起诉的案例。第三，刑罚手段的覆盖面相对狭窄。生物多样性保护的范围和对象极广，绝不仅限于珍贵野生动物，而现有刑罚手段主要集中于对珍贵野生动物的保护，而忽略了对森林、草原和海洋等生态系统以及野生植物、遗传资源等的保护。

五、结语

保护生物多样性对达成建设生态文明战略目标具有重要的政治意义和实践价值，是坚持可持续发展的本质要求，也是我国建设服务型政府的基本内容。而法治作为上层建筑，为国家生态文明建设提供较为稳定的制度保障，我国生物多样性法律保护体系已经取得相当成就。在后续体系化完善建设过程中，应当从全方面予以推进：第一，可考虑制定综合性或者专门性的生物多样性立法，提高生物多样性领域法律的权威性和普适性；第二，进一步明晰生物多样性的主管部门，划清权责界限，建立合理的协调机制；第三，更好地发挥司法在生物多样性保护的作用，加强环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的衔接度，增强法律规制的周延性。以生态文明体系建设为目标，生物多样性的法律保护必将日益受到重视，良善完备的生物多样性法治指日可待。

文章来源：《中国生态文明》

作者：秦天宝，武汉大学环境法研究所教授、博士生导师：刘彤彤，武汉大学环境法研究所博士研究生

秦天宝等：生态文明战略下我国生物多样性的法律保护

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