孔锋：“十四五”期间“一带一路”综合防灾减灾的研究与实践* ——从理解全局减灾到设计重点地区和关键问题减灾

引子

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6 Q4 c, t) {8 E/ {3 p防灾减灾作为“一带一路”建设中民心相通最大的公约数，不仅可以保障我国企业走出去和国家对外投资安全，而且可以促进沿线国家和地区的可持续发展，有利于促进2030年联合国可持续发展目标的实现。在国家“十三五”防灾减灾规划即将收官之际，本文研究了“一带一路”综合防灾减灾的关键问题与重点领域。首先分析“一带一路”建设综合防灾减灾的重要性与迫切性。其次，从全局视角分析了“一带一路”防灾减灾的技术体系建设与创新的实现措施、“一带一路”灾害风险管理的关键问题解决路径和“一带一路”防灾减灾国际合作机制的着力点。最后，从战略层次系统分析“一带一路”综合防灾减灾研究与实践的六个重点地区与关键领域，包括丝绸之路经济带防灾减灾研究与实践、海上丝绸之路防灾减灾研究与实践、重大工程建设防灾减灾研究与实践、六大经济廊道建设防灾减灾研究与实践、防灾减灾数据信息平台建设的研究与实践和跨境区域救援能力建设研究与实践。
  
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一、“一带一路”综合防灾减灾重要性与迫切性

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, P4 ?& j3 d' {2 x; f  C- |“一带一路”沿线是世界上自然灾害种类最多，灾害危险最大、灾情最严重的地区之一，气候变化背景下居高不下的自然灾害风险，严重威胁着“一带一路”沿线公众的生命和财产安全，严峻制约着当地社会经济发展和“一带一路”建设的响应与参与能力。因此，在“一带一路”倡议提出至今，从综合防灾减灾角度，剖析未来“一带一路”建设重点区域与关键问题的综合防灾减灾研究议题与实践路径，具有重要的意义。
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从孕灾环境来看，“一带一路”沿线地理环境复杂且差异巨大，跨越高寒、高陡、高地震烈度区及太平洋和印度洋季风区，孕灾环境稳定性差。从致灾因子来看，“一带一路”沿线国家和地区处于世界环太平洋和北半球中纬度两大自然灾害带中，各类自然灾害频发，域内分布着全球频发的地震带。
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* I0 R! g* |4 N6 T. ^; L从灾害成因类型上来看，几乎所有的致灾因子都在“一带一路”区域有分布。
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从灾害复杂性来看，“一带一路”地区灾害复杂性凸显，气候变化背景下各类灾害突发、串发和并发现象增多增强，突出表现为多灾种、灾害链和灾害遭遇，跨境巨灾频发。从承灾体及其灾害防御能力来看，“一带一路”沿线城镇和居民点密集，多数国家和地区的经济欠发达，抗灾能力弱，尤其应对巨灾能力不强，且往往无法单独应对。从灾害风险总体水平来看，由于“一带一路”区域高密度人口和低发展水平，使得自然灾害较其他国家更为严重,灾害对社会的冲击作用更大。“一带一路”沿线国家和地区的灾害风险水平明显高于全球平均水平，而中国及周边国家和地区的灾害风险水平在“一带一路”中又居前列。从长远发展来看，“一带一路”建设涉及大量基础设施和交通、通信、能源等重大工程项目，初步估算仅基础设施建设领域的投资需求就高达8万亿美元，未来10年中国在“一带一路”的投资总额预计高达1.6万亿美元。未来“一带一路”沿线国家人口和经济整体呈增长趋势，经济占全球总量的比重持续增加。综上可知，气候变化背景下的重大自然灾害风险严重威胁着“一带一路”安全建设和我国境外投资安全。
  
; j+ n& J2 _( [2 G$ s从2014年开始，在我国每年的政府工作报告中都提到“一带一路”，且提及次数增多，领域拓展。从2014年的“抓紧规划”，到2015年的“推进合作”，再到2016和2017年连续两年定调“扎实推进”，再到2018年政府工作报告更具体的提出“推进‘一带一路’国际合作”，再到2019年政府工作报告中提出“全方位推进国内和国外参与共建”。“一带一路”倡议旨在促进全球化向包容性发展，得到了联合国的倡议支持，已成为全球治理背景下的中国方案和中国智慧，体现了中国的大国责任担当，是构建人类命运共同体的范式，得到了越来越多的国家和地区的支持和参与。
  
《国家综合防灾减灾规划（2016-2020年）》即国家“十三五”综合防灾减灾规划中三处涉及到“一带一路”，包括两个防灾减灾主要任务和一个重大项目。2016年8月，习近平总书记在“一带一路”建设工作座谈会上明确提出防范自然灾害风险是构建“一带一路”安全保障的重要内容，要“切实推进‘一带一路’安全保障”。在2019年1月，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上，再次强调要要完善共建“一带一路”安全保障体系，坚决维护主权、安全、发展利益，为我国改革发展稳定营造良好外部环境。
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在即将到来的国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要编制与颁布之际，可以预期的是“一带一路”建设将会成为我国经济发展的重要引擎之一，编制国家“十四五”综合防灾减灾规划及“一带一路”综合防灾减灾规划，已成为国家发展的重大需求，也是化解重大风险的科学实践。在此背景下，从战略层面全面梳理和分析“一带一路”防灾减灾的关键问题与重点区域，具有十分重要的现实价值和科学意义。
  

二、全局视域下的“一带一路”防灾减灾着力点：关键技术、风险管理与国际合作

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（一）“一带一路”防灾减灾的技术体系建设与创新
  
: S0 _0 M9 E7 O6 }# A7 u1 Z$ P防灾减灾的技术体系建设及其创新是“一带一路”科技减灾的核心所在，也是引领全球和区域综合防灾减灾科技创新的良好契机。从当前科技减灾发展需求来看，“一带一路”防灾减灾的技术体系建设主要包括以下三方面：其一是基于高分辨率遥感、高精度导航、无人机、大数据、物联网和新一代电子技术的地震灾害、气象和水文灾害、山地灾害、海洋灾害“天—空—地—海”一体化的精准监测关键技术。其二是“一带一路”沿线基于灾害形成机理的不同区域、不同灾种预警报模型与技术模式。其三是岩土工程与生态工程优化配置的跨境自然灾害减灾关键技术与模式。上述三方面的防灾减灾技术的创新与突破密切关系到“一带一路”安全建设顺利进行，从灾害风险防控的效率与效益方面影响着相关项目的合作与运营方式。同时中国国内的防灾减灾体系和标准走出国门，服务当地，也是中国防灾减灾体系在“一带一路”国家和地区本土化及迎难创新的延伸和拓展。
  
（二）“一带一路”灾害风险管理的关键问题
  
灾害风险管理是“一带一路”建设安全保障的关键所在，也是有效化解灾害风险的科学实践。从综合风险管理的业务研判与实践来看，“一带一路”防灾减灾的风险管理问题主要包括以下三方面：一是“一带一路”沿线不同灾种潜在灾害（风险源）判识和预判的方法与模型。二是基于灾害演进过程与动力学机理的不同尺度灾害风险分析、建模、评估与制图方法；三是不同灾害类型下，多主体主动参与式风险调控与管理技术研发与综合风险防范模式研究及机制。当前亟需开展“一带一路”域内的中国南海、北印度洋、中巴、中尼、中亚地区的包括海洋灾害、山地灾害、水旱、地震等在内的不同类型灾害的区域尺度、流域尺度和不同行政单元尺度的危险性评价与风险评估。基于灾害动力演化特性，开展特殊自然环境条件下灾害动力演化过程的情景模拟，预测区域重大潜在灾害动力学特征、危害方式、影响范围和危害程度等关键参数，并结合承灾体空间分布数据，建立易损性与脆弱性评价方法，构建“一带一路”区域多尺度、多灾种、多过程的综合灾害风险评估指标体系，提出多灾种和灾害链的风险定量评估模型方法；完成不同时空尺度的灾害风险综合制图,揭示“一带一路”区域不同尺度多灾种综合风险的时空演变格局和区域差异性的驱动因素。提出灾害风险定量评估方法；进而完成不同尺度灾害风险综合制图。
  
# h, d3 r  k/ }0 m（三）“一带一路”防灾减灾国际合作机制
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2 f% r3 J. e# ]“一带一路”防灾减灾的国际合作与交流是协同实现结构性减灾与功能性减灾的重要途径。构建和推动“一带一路”建设下跨境重大自然灾害风险预防和风险调控路径，以及多国联动灾害风险预警与防范联动机制，具体包括三方面：一是“一带一路”防灾减灾科学研究合作机制。二是“一带一路”沿线国家自然灾害数据获取、分析、集成与共享机制。三是“一带一路”跨境自然灾害的防灾减灾救灾联动协调机制。关键在现有跨境重大自然灾害防灾减灾应对与风险防范机制的基础上，识别跨境重大自然灾害和重大工程风险，研制跨境重大工程脆弱性与综合风险等级评估技术，提出“一带一路”框架下的跨境重大自然灾害风险预防和风险调控措施，建立适合“一带一路”沿线国家国情的多国联动灾害风险预警与防范联动机制。发展和推广低成本高效益的应对灾害的防治技术，构建“一带一路”沿线民众能普遍接受的、社会参与度高的监测预警技术和群测群防体系，制定和落实欠发达国家和地区减灾人才培育计划和科技减灾发展路线图。构建“一带一路”区域重大自然灾害综合风险防范的宏观范式和典型地域的风险防范模式，有效实现结构性减灾与功能性减灾。
  

三、重点地区与关键领域视域下的“一带一路”的综合防灾减灾研究与实践

  
; p2 ~7 m0 s; T（一）丝绸之路经济带防灾减灾研究与实践
  
在丝绸之路经济带防灾减灾研究上，要高度关注中亚干旱区水旱灾害的形成机理与减灾技术。针对丝绸之路经济带中欧亚陆路通道安全建设的重大需求，重点关注和突破高分灾害监测、灾情评估、风险分析、灾情影响综合研判等关键技术，研制高性能灾害监测与应急服务技术体系，建立多位一体的灾害业务化监测示范网络。与中亚各国防灾减灾部门联合，协同有序开展冰雪雨洪灾害、干旱灾害、土壤退化、冻土等丝绸之路经济带沿线防灾减灾应用示范研究，从而为揭示丝绸之路经济带沿线自然灾害形成与演变规律、保障丝绸之路经济带关键通道的安全提供技术保障。
  
4 |9 ^( M& Z+ X, U+ \  b（二）海上丝绸之路防灾减灾研究与实践
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/ `" v5 I2 D* |' ?) c6 {在海上丝绸之路防灾减灾研究上，亟需针对海上丝绸之路的台风、极端降雨、风暴潮、赤潮、海啸、海面污染、海上冰冻灾害等等典型灾害，开展灾害形成、演化与成灾机理研究，发展基于多技术手段的突发性海洋灾害预测预报、监测预警与减灾关键技术，开发应急信息多渠道发布技术，提出海洋灾害应急减灾方案与模式，完善应急响应措施和运行机制，提升突发海洋灾害的应急处置能力。尤其是完善海上丝绸之路东段，即泛南海区域，包括马尼拉海沟、中国南海、印度洋西部的海啸地震监测系统，提升预警技术研发能力。规划布局建设若干海啸预警地震监测台站，实现沿线国家海啸预警地震台站的数据共享，建设数据自动处理和实时传输能力，实现相关海域大地震的快速定位、震源机制快速判定的能力。建设区域海啸预警台站技术培训中心，提升系统运行的可靠性和稳定性。建立海啸预警联合研发中心，研究完善海上丝绸之路东段海啸形成、传播和成灾机理，建立沿线各国海啸灾害数值预警模型，研发基于大数据的海啸预警技术系统，提升沿线各国海啸预警能力。
  
（三）重大工程建设防灾减灾研究与实践
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4 r& U, n+ X6 b8 c1 ]在重大工程建设防灾减灾研究上，一方面，总体上亟需重点研究水电工程、铁路、公路、港口及辅助设施等重大工程的建设和周边环境的相互扰动机制。基于灾害动力过程分析与风险评价结果，研发重大工程抵御自然灾害风险的预防技术和治理自然灾害的关键技术，依托重大工程扰动区典型灾害点开展灾害精准防控技术集成与示范。另一方面，针对破坏性地震而言，全面启动编制“一带一路”沿线破坏性地震目录和重点地区地震构造简图。通过国际防灾减灾合作，收集“一带一路”沿线国家和地区的房屋建筑资料，建立地震易损性模型，开展重点城市地震灾害风险评估；收集整理“一带一路”沿线国家和地区重大工程和关键基础设施数据资料，以重点工程为目标，结合当地地震环境和资料状况，建立局部地区地震构造模型。根据工程设防需求，开展地震危险性分析和地震灾害紧急处置方案设计，研发为特定工程服务的地震预警系统。
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1 l4 `4 _- k% E' J（四）六大经济廊道建设防灾减灾研究与实践
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# e) J* r1 `9 x: J: L$ m7 L- e; }0 W% ~7 X在六大经济廊道建设防灾减灾研究上，要重点关注中国及其周边国家和地区的灾害风险对“一带一路”陆上经济廊道的潜在影响。尤其是在气候增暖背景下，需要高度关注因气候变化导致的泥石流、滑坡、溜沙坡、冰湖溃决、山洪、堰塞湖等，及其串发或并行形成的复杂性灾害风险，即多灾种、灾害链和灾害遭遇。分析青藏高原及周边山区灾害的分布规律、形成机理、演进过程和成灾机制，发展适宜气候变化背景下的山地地区经济走廊区域特征的灾害预测预报、监测预警与防治关键技术，构建高陡、高寒、高烈度的山地灾害防灾与应急减灾技术模式，并选择典型经济走廊的重点灾害风险区开展防灾减灾技术集成与示范。
  
（五）防灾减灾数据信息平台建设研究与实践
  
在防灾减灾数据信息平台建设上，要联合“一带一路”域内相关国家和地区的科研机构与科技人员，收集、整理“一带一路”建设重点区域的不同灾害类型孕灾环境基底数据和成灾基础数据；利用高分遥感和站点观测等技术手段，开展自然灾害基础数据提取与挖掘技术研究，提出不同尺度灾害调查与数据分析技术规程，构建“一带一路”沿线重点国家和地区统一地理框架、多尺度、多时相、多过程、多要素的灾害产品和灾害基础数据库，研发与建设灾害信息管理平台，利用已签订的双边科技合作机制，探索建立数据共享与灾害调查机制。
  
（六）跨境区域救援能力建设研究与实践
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在跨境区域救援能力建设上，首先是研究国际联合救援行动工作机制，确定区域内多国救援联合行动的原则、步骤和行动规范，编制区域地震灾害国际救援联动技术标准。其次是研究面向资源协同的国际地震应急救援数据共享云服务技术，研发面向国际地震应急救援的移动对象信息综合管理与智能分析系统关键技术，实现区域国际救援合作的信息共享和网上协调指挥，并为区域各国救援专家、队伍及管理人员经验共享提供技术平台。最后亟需研究多元化、多主体地震废墟紧急救援培训模式、技术方法以及联合救援演练模式。研发通过基于互联网、云技术、多媒体、计算机仿真模拟以及培训基地废墟实操等方式，针对救援指挥人员、管理人员以及专业搜救人员的专业地震救援培训课程，开展示范培训。研发基于地震巨灾场景构建和国际救援联合行动模式下的区域国际联合救援桌面演练及综合演练模式和方案；组织区域内地震救援联合行动示范演练，形成“一带一路”战略框架下有效的联合救援能力。
  
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四、小结

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从“一带一路”建设的五通来看，防灾减灾是“一带一路”民心相通建设中最大的公约数，其投入往往能起到雪中送炭的作用，其促进民心相通的意义显而易见。设施联通中的交通、能源基础设施建设，离不开稳定的自然环境，防灾减灾给“一带一路”沿线国家和地区带来的利益号召力，不仅有助于促进各项基础设施的建设，而且有助于促进政策沟通、贸易畅通和资金融通。反过来良好的五通将反哺沿线综合防灾减灾与可持续发展，对“一带一路”建设安全开展大有裨益。
  
+ M( J/ T! e" T' ^8 l6 L从发展的角度来看，防灾减灾作为“一带一路”安全建设的重要抓手，不仅可以集中体现我国综合国力和更加长远的软实力，而且广泛带动高技术领域融合发展和扩大事业及产业的服务辐射能力，还能够更加深入地共享、检验我国改革开放发展所取得的成果和服务于国家全球化战略。在“十四五”即将开锣之年，“一带一路”建设作为我国经济发展的重要引擎之一，从化解重大风险的角度出发，分析未来“一带一路”关键问题和重点区域的综合防灾减灾问题具有前瞻性和现实意义。
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文章来源于：一带一路百人论坛
作者简介：孔锋清华大学公共管理学院/应急管理研究基地助理研究员