【海洋观点】我国海洋污染形势严峻 “护海”行动再加码

1月14日上午10时整，第一架调查渤海入海排污口的无人机在河北省唐山市起飞。由此,冰封大地时刻,一场涉及渤海3600公里海岸线的治污“硬仗”在唐山市打响。这场“硬仗”是由生态环境部组织的渤海地区入海排污口排查整治专项行动，也是按照国务院部署，要在2020年内打好的生态环境保护领域七大标志性重大战役中唯一一个涉海攻坚战。新一轮海洋治污大幕已经开启，实施入海排污口动态监管、控制污染物排海总量都被提上日程并付诸行动。

“护海”行动再加码

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在生态环境部看来, 这次对渤海入海排污口的检查必须是细致认真的，就是“脱一层皮”也要把往海里排污的“口子”查清楚。生态环境部将派出执法人员采取“试点先行和全面铺开”相结合的方式，全面排查每一个排污口，综合运用卫星遥感、无人机航拍、无人船监测以及智能机器人探测等先进技术手段，以彻底搞清楚每个排污口的状况。根据生态环境部、国家发改委、自然资源部近日联合发布的《渤海综合治理攻坚战行动计划》(以下简称“行动计划”)要求,通过三年综合治理,渤海近岸海域水质优良(一、二类水质)比例达到73%左右,自然岸线保有率保持在35%左右。

对于我国入海排污口的环境监管，国家海洋环境监测中心副主任王菊英说，入海排污口的管理主要涉及两类，一类是非法的，一类是设置不合理的。她说，下一步，生态环境部将继续督促相关沿海地方完成“两类排污口”的清理整治工作，同时按照要求制定入海排污口环境管理指导性文件，进一步加强监管。据王菊英介绍，将启动陆海污染源清查工作，进一步准确摸清入海污染源，为配合渤海综合治理攻坚战，率先在渤海部署开展。同时，将开展溯源排查，为每一个排污口登记建档，分类整治，实施一口一策，明确各类排污口的责任主体。生态环境部有关负责人透露，将尽快出台《入海排污口管理规定》等规范性文件，强化入海排污口事中事后监管。

为加强海洋生态保护力度，不少沿海省份也纷纷出炉海洋污水治理路线图。比如，广东省印发《广东省近岸海域污染防治实施方案(2018—2020年)》提出八方面重点工作，包括控制陆源污染排放、加强海上污染源控制等。天津市也提出，将实施入海排污口动态监管，严格入海排污口排放标准，加快实施入海污染物总量控制、海洋垃圾污染防治行动等。江苏省海洋与渔业局和发改委共同发布了《江苏省海洋主体功能区规划》，将江苏省管辖范围内海洋划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域，来严格限制围填海。深圳也于去年出炉《深圳海洋环境保护规划》，从三个重要发展阶段分别提出不同的海洋环保规划与任务：2020年重点打好治污攻坚战;2035年率先实现生态文明制度的全面落实;到本世纪中叶，最终实现人与自然和谐共生的良好局面。2018年12月28日，山东省政府办公厅发布《山东省贯彻落实国家海洋督察反馈意见整改方案》，提出要严格执行用海限批政策，严格国务院24号文，除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批。对未经批准或骗取批准的围填海项目，严肃查处，责令恢复海域原状，依法从重处罚。原则上不再审查上报涉及渤海湾、莱州湾、胶州湾等生态脆弱敏感、自净能力弱海域的围填海项目。

自然资源部近日正式印发《关于进一步明确围填海历史遗留问题处理有关要求的通知》(以下简称《通知》)，《通知》对各类遗留问题的处置提出了明确要求。自然资源部海域海岛管理司负责人指出，各省级人民政府应在2019年6月底前制定处理方案并报自然资源部备案。在处理方案备案前的过渡时期，对于选址在已填海区域且对海洋生态环境无重大影响的近期和中期投资建设项目，应加快处理，确保尽快落地。自然资源部要求，最大程度降低对海洋水动力和生物多样性等影响，提升海域海岸线资源利用效率;最大限度减少企业和政府已经形成的围填海工程总成本损耗。坚持依法依规、积极稳妥，严格按照《海域使用管理法》及国务院有关文件执行，防止产生新的“历史遗留问题”。

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而在去年，全国人大常委会海洋环境保护法执法检查组继1998年对海洋环境保护法开展执法检查20年后，也启动了新一轮执法检查。检查重点包括入海排污口设置与管理、重点海域排污总量控制等主要法律制度措施落实情况;海洋环境监督管理和海洋生态保护基本情况，防治陆源污染物、倾倒废弃物和船舶及有关作业活动对海洋环境污染损害的基本情况等。

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一方面，是中央针对海洋环境的多个检查、督查频频展开;另一方面， 各地相继出台了新一轮有关海洋环境保护的政策内容。从中央到地方陆续出台的政策与行动中，可以看到海洋生态环境保护的意识与举措正逐渐升级。

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我国海洋污染形势严峻

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“目前我国海洋生态环境整体形势依然严峻，仍然处于污染排放和环境风险的高峰期、生态退化和灾害频发的叠加期。”生态环境部海洋生态环境司司长柯昶在2018年11月30日上午的生态环境部每月例行新闻发布会上表示。

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柯昶说，目前我国海洋生态环境整体形势依然严峻，仍然处于污染排放和环境风险的高峰期、生态退化和灾害频发的叠加期。在我国沿海海域中，渤海湾、辽东湾、黄河口、长江口等重点海域水质堪忧，2017年重点监测的面积大于100平方公里的44个海湾中，20个海湾四季均出现劣于第四类海水水质，受监控的生态系统健康状况未见根本好转，赤潮、绿潮(浒苔)等生态灾害多发频发，结构性的环境风险压力仍然较大。

据介绍，我国非法和不合理的入海排污口仍多。来自生态环境部的信息显示，2017年，全国沿海省份按照《水污染防治行动计划》要求，对入海排污口进行了全面清查。根据调查和清查结果以及入海排污口登记信息，全国沿海地区污水海洋处置工程的污(废)水离岸排污口共有89个。离岸排污口数量最多的是浙江省，共有24个。

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《2017年海洋环境质量公报》显示，我国海洋漂浮大块及特大块垃圾约为每平方公里20个，中块和小块漂浮垃圾约为每平方公里2845个，海滩垃圾为每平方公里5.2123万个。“我国海洋垃圾污染水平在国际上处于中游。”王菊英坦言。

不仅如此，部分沿海旅游景点、部分河流入海口、靠海垃圾填埋场仍可见到垃圾成堆的景象。“漂浮于海面的垃圾会遮蔽阳光进而阻碍光合作用，造成水体缺氧和水质恶化，并导致鱼类及其他海洋生物死亡。” “海洋污染的形势比陆地严峻得多。海洋的问题，表面上在海洋，根子在陆地。海洋污染的主要来源是陆地，陆地的污染物入海总量太大，超过了海洋的承载能力。”有业内人士指出。

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在2018年12月24日，全国人大常委会副委员长沈跃跃向常委会作关于检查海洋环境保护法实施情况的报告时指出，虽然近年海洋生态环境保护取得了积极成效，但当前，我国近岸局部海域污染较为严重，海洋生态环境形势依然严峻，报告揭示了以下七大问题。

入海排污口设置与管理问题突出。入海排污口设置不规范、监管不严等问题较为突出，入海排污口底数不清，入海排污口审批把关不严，事中事后监管不到位，达标排放率较低。

陆源污染防治力度不够。入海河流污染负荷较重，城镇农村污水直排问题突出，城市污水管网建设滞后、乡镇污水处理设施运行不稳定、农业农村面源污染严重等问题在沿海地区较为普遍。

海上污染防控措施执行不到位。船舶及有关作业活动污染防治措施不足，船舶违法排放污染物追究不力，偷排超排现象较为普遍，海水养殖污染管控措施不到位。

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海洋生态保护与修复工作相对滞后。海洋生态保护优先原则落实不够，海洋生态服务功能退化严重，海洋生态补偿力度不够，海洋生态损害赔偿缺乏可量化标准。

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海洋环境监督管理制度落实不到位。地方普遍反映，陆海污染治理标准统筹不够，现行污染物排放标准一律按照排入江河的污染物排放标准执行，无法满足海洋环境保护实际要求。

科技支撑有待加强。海洋生态系统管理、海洋生态恢复、污染物总量控制、海洋生态灾害防治、海洋生态监测与评价等领域的技术研发不够。

海洋生态环境保护法律法规不完善。防治海洋工程、海岸工程建设项目污染损害海洋环境条例等难以适应当前管理实际需要，各地普遍呼吁尽快修改海洋环境保护法。

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要加强‘陆海统筹’管理

如何能进一步加大海洋生态保护力度?各位专家学者也都表达了自己的观点。

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上海海事大学法学院副教授王慧在媒体采访时表示，从长期来看，全国范围内的大规模海洋环保检查工作，其实很难形成常态化的督察机制，主要限于成本相对较高、专业人员短缺等关键问题。相较之下，探索如何完善海洋环境保护长效机制更加实际。要构建海洋环境保护的长效机制，除了要在当前的起始阶段需要中央层面的环保加压进行督促外，后期更需要地方上能够在这种压力的传导下真正能够发挥主观能动性。

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生态环境部副部长翟青说，在新一轮机构改革中，党中央、国务院把原环保部全部职责和原海洋局等其他六个部门相关职责整合到一起，组建成立了新的生态环境部，在机构职责上实现了包含“陆海统筹”在内的“五个打通”。全国人大环境与资源保护委员会委员王金南表示，海洋环境保护正处于一个转制的阶段，这次体制改革以后主要由生态环境部来担负生态环境保护的职责，整个管理体制处于转轨的时期。我国陆域执行的是环境保护法和水污染防治法，海洋执行的是海洋环境保护法，这是过去形成的体制。从这个层面上，监管建议加强陆海的统筹问题。陆海统筹,要解决4个层面的问题，第一个层面是管理体制的统筹、第二个层面是法规层面的统筹、第三个层面是空间层面，最后是管理政策。比如海洋环保护法提出来要实施污染物排放的总量控制，环境保护法也提出来实行总量控制，这两个总量控制的制度是什么关系、怎么衔接?还有入河排污口和入海排污口如何统筹整治，陆域、海域的排污许可证怎么统筹协调等。

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全国人大常委会委员李钺锋也认为，我国陆海联动机制有待完善。我国部分沿海省市的近岸海域、入海河流和直排海污染源监测监控体系尚不完善，近岸海域环境信息共享水平不高。陆源污染与海洋环境保护的形势分析、动态跟踪、预警等部门联动机制不够健全，及时发现和解决近岸海域突出环境问题的能力不强，部门联合执法机制有待完善。建议相关省市要加强统筹协调，整合涉海相关部门力量，完善陆海统筹、河海联动机制，形成合力，减少入海河流、海岸带等污染负荷。同时，也要落实海洋生态环境保护的“一岗双责”，履行好管行业必须管环保的职责。

翟青表示，这次把海洋环境和陆源排污监管联系在一起，彻底掌握渤海湾入海排污口状况，实现应查尽查，正是为了推动建立渤海生态环境质量改善目标与陆源排污总量挂钩倒逼机制。

积极推进补偿机制建设

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在业内人士看来，根治大量污染物排放入海，还需要进一步加强顶层设计和系统性工作机制。特别是海洋污水排放标准亟待调整。

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以污水海洋处置工程污染控制标准为例，近年来，随着海洋处置污水负荷的增加和环境保护要求的提高，大部分发达国家已提高排放控制要求，一般采用污水经二级处理后再离岸排放，而不是像工程设置之初对污水采用一级处理后再排海。不少海洋专家表示，我国《污水海洋处置工程污染控制标准》宽松的排放控制水平已与现状不相适应，亟须加快调整。

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最新《中华人民共和国海洋环境保护法》明确，国家和地方水污染物排放标准的制定，应当将国家和地方海洋环境质量标准作为重要依据之一。在国家建立并实施排污总量控制制度的重点海域，水污染物排放标准的制定，应当将主要污染物排海总量控制指标作为重要依据。

值得注意的是，虽然海洋环境保护法提出建立并实施重点海域排污总量控制制度，但是具体办法至今未出台。不少业内人士呼吁尽快出台具体办法：“要明确沿海地方排海总量控制指标，为地方依法开展海洋生态保护提供有力指导，以促进沿海地方提升入海污染物总量控制成效。”

“关键是要根据海洋的承载能力，减少入海污染物的排放量，只要海洋环境质量没有达到预先设定的目标，那就意味着排放总量太大，应该继续减少。”有关专家说。

生态补偿问题近日也开始备受重视。日前，自然资源部、国家发展改革委、财政部、农业农村部等9部门联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》(以下简称《行动计划》)，旨在践行“绿水青山就是金山银山”的理念，积极推进市场化、多元化生态保护补偿机制建设。

全国人大常委会委员吴立新说，保护海洋生态环境，应深化海洋生态文明体制改革，完善生态补偿标准体系、生态服务价值评估核算体系。海洋生态补偿旨在调整相关主体在开发、利用、保护海洋生态环境之间的利益关系，促进海洋生态环境的保护。

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山东、江苏等地出台海洋生态补偿管理方法，作出了探索。例如山东省先后出台了用海建设项目海洋生态损失补偿评估技术导则和山东省海洋生态补偿管理办法。

但全国人大常委会执法检查报告中也指出了目前海洋生态补偿力度不够，海洋生态损害赔偿缺乏可量化标准，缺少引入社会资本参与生态保护修复的有效机制。生态补偿力度不够的问题，需要通过完善生态补偿标准体系来解决，生态损害补偿的量化标准也需要有完善的生态服务价值评估核算体系作为基础。此外，完善生态补偿标准体系、生态服务价值估算体系，也可以为探索生态补偿的市场机制和多元主体参与打下基础。

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文章来源：中国水运报  原题：新一轮海洋治污大幕开启 为“地球之肾”撑起保护伞

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